【谷騰環保網訊】《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）法律責任編中不乏諸多亮點，如對第三方服務機構弄虛作假統一設置罰則、化解沖突條款統一處罰標準、區別企業和個人違法從事危廢經營活動的法律責任等。在現行的生態環境法律體系中，罰款是最為普遍的處罰方式；而如何恰當地執行責令關閉和行政拘留等措施，一直是執法實踐中面臨的挑戰。因此，《法典草案》中關于罰款、責令關閉以及行政拘留等行政法律責任的規定，尚需進一步的精細化和完善。

科學設定罰款模式

 筆者梳理了《法典草案》附則所列舉即將廢止的10部法律中，除《清潔生產促進法》，其余9部現行法律的126條行政責任中有117個條款設置了罰款的處罰。而罰款的設定模式是立法過程中需要考慮的一個重要問題。

 9部法律中有數值數距式、固定數值式、數值封頂式、倍率數距式、固定倍率式、倍率封頂式和概括式等7種罰款設定方式，其中數值數距式占比最多，有94條，其次是倍率數距式，有20條。

 倍率式設定方式的缺點在于基數的確定往往有很大的技術難度，增加了執法取證難度和執法成本。本次《法典草案》將現行固體廢物污染環境防治法中以處置費用作為基數的倍率式罰款模式改為數值式，大大減輕了執法人員的調查取證負擔，提高了行政效率。但仍設置了18條倍率數距式的罰款，如第1086條對環評機構、檢測機構等第三方環保服務機構弄虛作假的“處所收費用三倍以上五倍以下”的罰款。

 橫向上，通過比較食品安全、藥品、醫療器械、特種設備等領域對檢測機構出具虛假報告的罰款，發現相關法律法規的罰則均采用數值式的設定模式，最高處100萬元的罰款。

 縱向上，根據地方立法的不完全統計，在已有對環評機構、檢測機構等第三方機構弄虛作假設置罰則的近18部地方性法規中，除西藏外，其余省份均采用數值式的罰款模式，最高可處50萬元的罰款。

 因此，建議借鑒其他領域和地方生態環境立法的實踐，將第1086條調整為“處十萬元以上五十萬元以下的罰款”。

明確責令關閉的實施主體

 9部法律中責令關閉的行政處罰條款共有25條。但表述不盡相同，大氣污染防治法等法律的表述基本為“報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”；而水污染防治法中則還有“報請本級人民政府責令停業、關閉”和“由所在地的市、縣人民政府責令關閉”等不同的表述。

 《法典草案》平移了現行法律中責令關閉的相關規定，仍將給執法實踐造成困擾，尤其是爭議最大的第1種表述方式即“報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”。對于這種方式有兩種理解：一是責令關閉的處罰決定由生態環境等主管部門作出，生態環境等主管部門在作出處罰決定前報經有批準權的人民政府批準；二是責令關閉的處罰決定由有批準權的政府直接作出。

 全國人大常委會法制工作委員會行政法室曾就此問題問題征求原環境保護部的意見，原環境保護部辦公廳于2016年2月14日以《關于<大氣污染防治法>第九十九條有關適用問題意見的復函》（環辦政法函〔2016〕2336號），分析了兩種理解的利弊，并給出傾向性意見是建議將責令關閉的實施主體理解為有批準權的人民政府。同時，復函中解釋“有批準權的人民政府”為作出限制生產、停產整治決定的環保部門所處的同級政府；涉及國有企業、外資企業等需要經政府或其授權的部門批準設立的企業，責令停業、關閉的決定，應由對上述企業的設立、解散等有權決定權的政府，或者有決定權的政府部門所屬的同級政府作出。

 因此，筆者建議，將第1080條、第1084條、第1089條、第1126條、第1156條等條款的責令關閉的實施主體統一為“由所在地的市、縣人民政府責令關閉”。

統一行政拘留的實施程序

 9部法律中實施行政拘留的處罰條款共有5條，但生態環境部門是否需要移送公安機關，其表述也不盡相同。環境保護法、水污染防治法、土壤污染防治法的規定為“生態環境主管部門將案件移送公安機關”或是“地方人民政府生態環境主管部門或者其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門可以將案件移送公安機關”；而固體廢物污染環境防治法直接表述為“由公安機關對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處十日以上十五日以下的拘留”。

 《法典草案》的第1077條、第1082條、第1109條、第1136條、第1152條等平移了現行法律的規定，這就給執法辦案造成了困惑，是否在辦理涉水、涉土壤污染的適用行政拘留的案件時，生態環境部門要履行將案件移送公安機關的義務；而辦理涉固廢污染的案件時，公安機關應主動對相關人員實施行政拘留，生態環境部門無需將案件移送公安機關。

 為形成懲治環境污染的合力，共同打擊違法行為，各地生態環境部門與公安部門加強協調聯動，建立信息共享、聯席會議等機制，各自在辦案過程中，發現涉及對方職責的，會通過移送線索等方式通知對方。因此，建議將實施行政拘留的表述統一修改為“由公安機關對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處xx日以上xx日以下拘留”。

作者系生態環境部環境工程評估中心高級工程師

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