【谷騰環保網訊】《生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)法(fa)典（草案）》（以(yi)(yi)下簡稱《法(fa)典草案》）在立法(fa)過(guo)程中(zhong)對罰(fa)款設定模式(shi)進行了諸多(duo)考量(liang)(liang)，保留了部分(fen)倍率(lv)式(shi)罰(fa)款方(fang)式(shi)。如，第(di)(di)1086條(tiao)(tiao)生(sheng)(sheng)態(tai)環境(jing)服務機(ji)構(gou)弄虛作假，第(di)(di)1089條(tiao)(tiao)污染事(shi)故，第(di)(di)1093條(tiao)(tiao)生(sheng)(sheng)產、銷售不符合(he)標(biao)準(zhun)(zhun)的(de)產品，第(di)(di)1095條(tiao)(tiao)燃用不符合(he)標(biao)準(zhun)(zhun)燃料，第(di)(di)1099條(tiao)(tiao)生(sheng)(sheng)產超(chao)過(guo)排放標(biao)準(zhun)(zhun)機(ji)動車等。這種方(fang)式(shi)的(de)優點是可(ke)以(yi)(yi)直(zhi)接適用于處(chu)(chu)理不同(tong)違法(fa)情節，能(neng)夠根據(ju)處(chu)(chu)罰(fa)當時(shi)物價水(shui)平與經(jing)(jing)濟發(fa)展程度(du)進行調整，有(you)效控(kong)制自由裁量(liang)(liang)空間，減少法(fa)律修改頻率(lv)，維護(hu)法(fa)律的(de)安定性與統(tong)一性。但是，經(jing)(jing)過(guo)深入剖析，筆者發(fa)現這些條(tiao)(tiao)款實際上存在著巨大的(de)法(fa)律風險(xian)，為維護(hu)執法(fa)公(gong)正(zheng)性和(he)權(quan)威性，須對此做(zuo)出修改。

基數評估難題引發行政成本劇增與權力尋租隱患

倍率式罰款(kuan)的關鍵在于基數的確(que)定。然而，在實際操(cao)作中，對(dui)基數的準確(que)評估面(mian)臨(lin)重(zhong)重(zhong)困難。

以(yi)生(sheng)態環(huan)境(jing)服務(wu)機構弄虛作假(jia)為例(li)，《法典草案》第1086條規定“處所(suo)收(shou)(shou)費(fei)用(yong)(yong)三倍以(yi)上五倍以(yi)下的(de)罰款”，此處“所(suo)收(shou)(shou)費(fei)用(yong)(yong)”作為基數(shu)，看似明(ming)確，但在實際情(qing)況中，生(sheng)態環(huan)境(jing)服務(wu)項(xiang)目(mu)(mu)繁多(duo)且復(fu)雜(za)，收(shou)(shou)費(fei)標(biao)準并不統一，有些項(xiang)目(mu)(mu)可能涉及多(duo)種服務(wu)內容交叉計(ji)費(fei)，導致確定真實的(de)“所(suo)收(shou)(shou)費(fei)用(yong)(yong)”需要(yao)執(zhi)法人員耗費(fei)大量時間(jian)和精(jing)力(li)去調查(cha)取(qu)證(zheng)，不僅要(yao)梳理服務(wu)合同、財(cai)務(wu)賬目(mu)(mu)等資料，還(huan)可能需要(yao)專業的(de)財(cai)務(wu)審計(ji)人員協助。

同樣，在(zai)《法典草(cao)案(an)》第(di)1089條(tiao)關于污(wu)染事(shi)故的(de)罰(fa)款中，若以(yi)(yi)損失類作為(wei)倍率式(shi)(shi)(shi)基(ji)數，對污(wu)染造(zao)(zao)成的(de)生態環(huan)境損失評估(gu)認定(ding)具備(bei)極(ji)(ji)強的(de)主觀性，不同的(de)評估(gu)機構、評估(gu)方(fang)法可能得出差異(yi)巨大的(de)結果，極(ji)(ji)易(yi)導(dao)致上(shang)下(xia)限(xian)失控造(zao)(zao)成過罰(fa)不當(dang)，容(rong)易(yi)造(zao)(zao)成執法人員的(de)權力尋租。而且(qie)，根據《最(zui)高人民(min)法院(yuan)(yuan)、最(zui)高人民(min)檢察(cha)院(yuan)(yuan)關于辦理環(huan)境污(wu)染刑事(shi)案(an)件適用(yong)法律若干問題的(de)解(jie)釋》第(di)1條(tiao)第(di)九(jiu)項規(gui)定(ding)，違法所得或者致使公私財產損失三十萬(wan)元(yuan)以(yi)(yi)上(shang)的(de)已(yi)經構成刑事(shi)犯罪(zui)，也就是(shi)將(jiang)此種類型的(de)行政處罰(fa)的(de)上(shang)限(xian)基(ji)本限(xian)定(ding)在(zai)90萬(wan)元(yuan)以(yi)(yi)下(xia)。可見(jian)，相(xiang)比于傳統的(de)數值數距式(shi)(shi)(shi)罰(fa)款設定(ding)方(fang)式(shi)(shi)(shi)，倍率式(shi)(shi)(shi)罰(fa)款方(fang)式(shi)(shi)(shi)更易(yi)造(zao)(zao)成過罰(fa)不相(xiang)當(dang)。

一方面，這種基(ji)數(shu)難以準確(que)評估的狀況，極大(da)地增加了行政成(cheng)本。執(zhi)法部(bu)門需(xu)要投入更(geng)多的人(ren)力(li)、物力(li)和時(shi)間成(cheng)本來確(que)定罰款基(ji)數(shu)，降低了執(zhi)法效率。更(geng)為(wei)嚴重(zhong)的是，基(ji)數(shu)確(que)定的模(mo)糊性和復雜性為(wei)權力(li)尋租(zu)提(ti)供(gong)了空間。由于罰款數(shu)額與基(ji)數(shu)緊密相關(guan)，基(ji)數(shu)確(que)定過程(cheng)中的人(ren)為(wei)因素(su)增多，可能使得一些相對人(ren)通過不(bu)正當手段干擾基(ji)數(shu)的認定，進而影響罰款數(shu)額的確(que)定，破壞執(zhi)法公正性和權威性。

罰款失衡極易導致過罰不當與懲戒乏力

在(zai)(zai)部分(fen)條(tiao)款(kuan)(kuan)中(zhong)(zhong)，以(yi)處(chu)置費(fei)用(yong)等作(zuo)為(wei)倍(bei)率式罰款(kuan)(kuan)的(de)(de)(de)基(ji)數，可(ke)能(neng)出現處(chu)置費(fei)用(yong)極低的(de)(de)(de)情形，使得罰款(kuan)(kuan)數額(e)無法(fa)對(dui)(dui)違法(fa)行為(wei)產生足夠的(de)(de)(de)約束力，違背了過罰相(xiang)當原則。例如，在(zai)(zai)一些小型(xing)企(qi)業或個體經營中(zhong)(zhong)，涉及的(de)(de)(de)污染處(chu)置費(fei)用(yong)可(ke)能(neng)本(ben)身就很少，即便(bian)按(an)照(zhao)較(jiao)(jiao)(jiao)高的(de)(de)(de)倍(bei)率進行罰款(kuan)(kuan)，最終的(de)(de)(de)罰款(kuan)(kuan)金額(e)也可(ke)能(neng)遠低于(yu)其(qi)違法(fa)行為(wei)所(suo)造(zao)成(cheng)的(de)(de)(de)生態環境破(po)壞損(sun)失以(yi)及潛在(zai)(zai)的(de)(de)(de)違法(fa)收益。以(yi)《法(fa)典草案》第1095條(tiao)燃(ran)用(yong)不(bu)符合標準(zhun)燃(ran)料為(wei)例，如果企(qi)業使用(yong)不(bu)符合標準(zhun)燃(ran)料的(de)(de)(de)規模較(jiao)(jiao)(jiao)小，其(qi)燃(ran)料處(chu)置費(fei)用(yong)相(xiang)對(dui)(dui)較(jiao)(jiao)(jiao)低，以(yi)該處(chu)置費(fei)用(yong)為(wei)基(ji)數乘以(yi)一定倍(bei)率后，罰款(kuan)(kuan)金額(e)對(dui)(dui)于(yu)企(qi)業來說可(ke)能(neng)無關痛癢，無法(fa)起到(dao)有效遏制其(qi)繼續違法(fa)的(de)(de)(de)作(zuo)用(yong)。

此(ci)外，與其他相(xiang)關(guan)類似(si)違法行為(wei)的處(chu)罰(fa)相(xiang)比，這(zhe)(zhe)種以低處(chu)置(zhi)費用(yong)為(wei)基數的倍(bei)率式罰(fa)款(kuan)，可(ke)能(neng)導致處(chu)罰(fa)力度失(shi)衡。如《法典草案》第(di)1102條規(gui)定偽造機動(dong)車、非道(dao)路(lu)移(yi)動(dong)機械、鐵路(lu)機車排放(fang)檢(jian)驗(yan)結果或(huo)者出(chu)具(ju)虛假排放(fang)檢(jian)驗(yan)報告，沒收違法所得，并(bing)處(chu)十萬元以上五十萬元以下的罰(fa)款(kuan)；而《法典草案》第(di)1086條中生態(tai)環境(jing)服(fu)務機構弄虛作假，若所收費用(yong)基數較低，即便按(an)最高倍(bei)率罰(fa)款(kuan)，可(ke)能(neng)也遠低于前者的處(chu)罰(fa)下限，這(zhe)(zhe)顯(xian)然有(you)違過罰(fa)相(xiang)當原則(ze)，使(shi)得不同違法行為(wei)之間的處(chu)罰(fa)缺乏合理的梯度和(he)公平(ping)性(xing)。

再如《法(fa)(fa)典草案(an)》第1082條第一(yi)款(kuan)(kuan)規(gui)定，對(dui)建設(she)(she)(she)(she)單(dan)位未依法(fa)(fa)報(bao)(bao)批(pi)環(huan)(huan)評的(de)，處(chu)(chu)建設(she)(she)(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)總投資額百分(fen)之一(yi)以上百分(fen)之五(wu)(wu)(wu)以下(xia)的(de)罰(fa)款(kuan)(kuan)，投資額不足一(yi)百萬元(yuan)的(de)，按一(yi)百萬元(yuan)計算(suan)。第二款(kuan)(kuan)規(gui)定，建設(she)(she)(she)(she)單(dan)位未依法(fa)(fa)備案(an)建設(she)(she)(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)登記表的(de)，由生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)主管部門責令備案(an)，處(chu)(chu)五(wu)(wu)(wu)萬元(yuan)以下(xia)的(de)罰(fa)款(kuan)(kuan)。如此設(she)(she)(she)(she)置倍率式罰(fa)款(kuan)(kuan)方式，在投資額為一(yi)百萬元(yuan)至五(wu)(wu)(wu)百萬元(yuan)的(de)情(qing)況下(xia)，可能(neng)導致對(dui)應當報(bao)(bao)批(pi)環(huan)(huan)評的(de)建設(she)(she)(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)罰(fa)款(kuan)(kuan)數額小于(yu)五(wu)(wu)(wu)萬元(yuan)，形成對(dui)“可能(neng)造成重大、輕度生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)的(de)，應當編制生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)報(bao)(bao)告書、表”類建設(she)(she)(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)未批(pi)先建罰(fa)款(kuan)(kuan)數額竟然低于(yu)“對(dui)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)很小的(de)，應當填報(bao)(bao)生(sheng)(sheng)(sheng)態(tai)環(huan)(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)登記表”類建設(she)(she)(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)的(de)悖論。

這(zhe)種“重(zhong)罪輕(qing)罰、輕(qing)罪重(zhong)處”的矛盾，不僅(jin)削弱了法(fa)(fa)律的權(quan)威性與(yu)震懾(she)力，也背離了“過(guo)罰相當”的法(fa)(fa)治(zhi)原則，亟待通過(guo)條款優化予以(yi)解決(jue)。

對《法典草案》的修改建議

《生態(tai)環境法(fa)典》對罰款(kuan)(kuan)模式的選擇，應始終以(yi)“有(you)效(xiao)遏(e)制違(wei)法(fa)、保障執法(fa)公(gong)正、降(jiang)低行政成本”為核(he)心目標。倍率(lv)式罰款(kuan)(kuan)在(zai)理論上的“靈活(huo)性(xing)”難(nan)以(yi)掩(yan)蓋(gai)實踐中(zhong)的“操作性(xing)缺陷”。而數(shu)(shu)值數(shu)(shu)距式罰款(kuan)(kuan)通過裁量基準(zhun)的精(jing)細化設計，既(ji)能適(shi)應個案(an)(an)差(cha)異，又能避免基數(shu)(shu)認定的復雜(za)性(xing)。建(jian)議對《法(fa)典草(cao)案(an)(an)》相關(guan)條款(kuan)(kuan)進行修改(gai)(gai)，將部分(fen)倍率(lv)式罰款(kuan)(kuan)改(gai)(gai)為數(shu)(shu)值數(shu)(shu)距式罰款(kuan)(kuan)。

綜上(shang)，筆者建議，將第1086條(tiao)“處所(suo)收費用三倍(bei)以(yi)(yi)上(shang)五(wu)倍(bei)以(yi)(yi)下(xia)的(de)罰(fa)款”修改為“處十(shi)萬元(yuan)以(yi)(yi)上(shang)五(wu)十(shi)萬元(yuan)以(yi)(yi)下(xia)的(de)罰(fa)款”；

將第(di)1089條“按照污染(ran)事故(gu)造成直(zhi)接損失的(de)(de)一倍(bei)以(yi)(yi)上(shang)三倍(bei)以(yi)(yi)下(xia)計算罰款(kuan)”修改為“處二十萬(wan)元以(yi)(yi)上(shang)一百萬(wan)元以(yi)(yi)下(xia)的(de)(de)罰款(kuan)”，通過明(ming)確具(ju)體(ti)的(de)(de)罰款(kuan)區間，避免(mian)因(yin)基數(shu)(shu)難以(yi)(yi)確定帶來的(de)(de)執法困境和不公(gong)平現象。對于其他(ta)涉及倍(bei)率(lv)式(shi)罰款(kuan)的(de)(de)條款(kuan)，也應根據違法行為的(de)(de)性(xing)質、危害程度等綜(zong)合因(yin)素，合理(li)設定數(shu)(shu)值數(shu)(shu)距式(shi)罰款(kuan)區間。

同時，為確保罰款數(shu)額(e)的合理性(xing)和公平性(xing)，應設定裁(cai)量基準(zhun)。環(huan)境(jing)(jing)行(xing)(xing)政執(zhi)法(fa)主(zhu)體(ti)在處(chu)理個案時，可依(yi)據裁(cai)量基準(zhun)，結合環(huan)境(jing)(jing)行(xing)(xing)政違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為的具體(ti)情節，如(ru)違(wei)法(fa)持續時間、造成的生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)損害程度(du)、企(qi)業(ye)規模(mo)、主(zhu)觀(guan)惡意程度(du)等，以及其他(ta)需要考(kao)慮的因素，合理確定罰款數(shu)額(e)，從而(er)充分(fen)體(ti)現過罰相當原則，有效打擊(ji)生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為，切實保護生(sheng)態環(huan)境(jing)(jing)。

作者單位(wei)：山東省(sheng)煙臺市生態環(huan)境局(ju)海陽分局(ju)

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