銷售ODS，備案就可以嗎？
【谷騰環保網訊】導讀
消耗臭氧層物質（Ozone－Depleting Substances，簡稱ODS）是一類對臭氧層具有嚴重破壞作用的物質，會破壞大氣臭氧層、危害人類生存環境。為履行國際環境公約、保護臭氧層、應對氣候變化，我國出臺《消耗臭氧層物質管理條例》《中國履行〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉國家方案（2025—2030年）》等規定，對ODS生產使用實行配額許可、ODS銷售進行備案管理，并明確了各行業削減時間節點。那么，ODS銷售單位完成備案是否就可以“萬事大吉”？ODS經營活動如何從單環節管控邁向全鏈條管理？近日，上海鐵路運輸法院審結了上海首例涉違法銷售ODS的行政處罰案件。該案判決以保障高水平履行國際環境公約義務為目標導向，明確銷售單位不僅要自己備案，還要核實買方即經銷商已經完成備案，方可銷售ODS，為同類型行政處罰案件提供了有益參考和示范樣本。
圖為本案庭審現場。李鶴冬 攝
ODS經銷商未備案，賣方仍“正常”銷售
A公司是上海一家專門從事包括ODS在內的化工原料及產品等銷售業務的公司。2022年至2023年期間，曾分別向B公司、C公司銷售一氟二氯乙烷（HCFC－141b），并預先向上海市某區生態環境局進行了事先銷售備案。
經了解，B公司、C公司購買ODS用于經銷，按照相關規定，亦需要提前辦理銷售備案。為此，交易過程中，A公司提醒經銷商B公司、C公司，要注意向當地生態環境局辦理備案。
B公司收到提醒后，將ODS相關網絡系統的截圖發給了A公司，而C公司回復稱其從來沒有辦理過該類銷售備案。A公司未進一步核實，就數次向B公司、C公司銷售ODS，總量達十余噸。
跨區協查揭露違法事實，公司被罰不服起訴
2023年12月，某區生態環境局得到違法線索后展開調查，分別向B公司、C公司所在地生態環境局發出協助調查函，請求協助調查兩公司是否屬于ODS銷售單位；如是銷售單位，是否辦理過銷售備案。
根據回函，兩家公司均屬于ODS銷售單位，購買ODS后進行經銷；B公司2022年度未按照相關法律法規在國家或省級ODS系統上進行銷售備案，2023年11月27日在省級ODS系統上提交了備案申請；C公司2022年度、2023年度均未進行銷售備案。
某區生態環境局認為，盡管A公司進行了備案提醒，但其在沒有進一步核實的情況下，依然向未備案的B公司、C公司銷售ODS，構成違法。考慮到A公司是首次違法，整改態度較好，可以減輕處罰。最終，某區生態環境局作出行政處罰決定，決定對A公司沒收違法所得人民幣1萬余元、罰款37萬余元。
A公司不服，認為其已盡到提醒經銷商備案的義務，不存在主觀過錯，不應該被處罰，遂訴至法院，請求撤銷上述行政處罰決定。
未嚴格核實經銷商備案情況，賣方要擔責
為保護臭氧層和生態環境、積極應對氣候變化，近年來，我國對ODS開展淘汰行動，削減配額，銷售備案是其中的重要一環。本案爭議焦點在于，經銷商B公司事后提交數據的行為能否代替備案？A公司在自身已備案的情況下，向沒有備案的經銷商銷售ODS，是否需要擔責？
法院審理后認為，根據《消耗臭氧層物質管理條例》規定，消耗臭氧層物質的銷售單位，應當按照國務院生態環境主管部門的規定辦理備案手續；除依照本條例規定進出口外，消耗臭氧層物質的購買和銷售行為只能在符合本條例規定的消耗臭氧層物質的生產、銷售和使用單位之間進行。含氫氯氟烴（HCFCs）及其混合物的銷售單位應當辦理銷售備案。銷售單位包括生產企業、經銷商和進出口商。而銷售備案應該是對將來經營銷售ODS進行預先報備。事后提交的數據資料不能替代備案。
本案中，某區生態環境局已經提交充分證據證明B、C兩公司在沒有備案的情況下銷售ODS，故A公司向不符合規定的單位銷售ODS的事實，已經構成《消耗臭氧層物質管理條例》規定的違法情形，事后提交經營銷售數據不影響對本案違法行為的定性。
綜上，法院審理后認為，被訴行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，裁量適當。故法院依法作出判決，駁回A公司的訴訟請求。
A公司不服，提起上訴。二審法院經審理后，判決駁回上訴，維持原判。
織密ODS監管網絡，筑牢臭氧層保護法治屏障
我國高度重視ODS等溫室氣體的控制管理，自1991年加入《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》（以下簡稱《蒙特利爾議定書》）以來，認真履行各項國際義務。2021年，我國決定接受《〈關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》（以下簡稱《基加利修正案》），加強對氫氟碳化物（HFCs）等非二氧化碳溫室氣體的管控。為高水平履行國際環境公約義務，我國還頒布實施了《消耗臭氧層物質管理條例》，對全氯氟烴（CFCs）、含氫氯氟烴（HCFCs）等8類ODS和HFCs共9類物質進行管控，堅持保護臭氧層和應對氣候變化協同，分行業、分物質開展ODS和HFCs淘汰和削減行動，推動構建生產、銷售、使用、維修、回收、再生利用、銷毀和進出口全生命周期管理體系。
實踐表明，僅對ODS的生產或使用進行單環節配額許可管控可能導致各環節數據割裂，難以實現全面降碳減排的目標。唯有依托行政強制力，建立統一監管信息平臺，實施貫穿始終的全鏈條管理，才能有效封堵源頭漏洞，強化流通環節可追溯性，確保末端無害化處理，減少違法行為，切實推動“雙碳”目標的實現，全方位保護臭氧層、生態環境和公眾健康。
為此，《消耗臭氧層物質管理條例》規定，在中華人民共和國境內從事消耗臭氧層物質的生產、銷售、使用和進出口等活動，均受嚴格約束。其中，銷售備案是法規設定的關鍵準入環節和事前監管核心。銷售單位在開展ODS銷售活動前，必須向屬地生態環境主管部門提前提交申請備案材料。主管部門依法對用途、物質種類、行業、銷售量等進行實質性審查，并作出是否予以備案的結論或證明。
與此同時，我國法規特別強化了銷售單位的源頭核查責任，銷售單位在向經銷商銷售ODS時，不僅自身需完成有效備案，更負有核實經銷商備案的法定義務，應主動核實經銷商是否也已取得合法的銷售備案資質。根據《消耗臭氧層物質管理條例》第三十三條、第三十七條第（一）項的規定，向不符合規定的單位銷售ODS，處以所銷售的ODS市場總價3倍的罰款，銷售單位自身未備案則處5000元以上2萬元以下罰款。實踐中，由于ODS數量大，市場總價一般較高，銷售單位未核實經銷商備案情況就銷售ODS的，甚至要比自身未備案承擔更為嚴重的法律后果。
這項“雙核實”機制是織密監管網絡、防止非法交易流向市場的一道關鍵防線。通過前置審查和資質互核，將不適格主體和潛在非法交易阻擋在合法流通渠道之外，實現風險源頭攔截。備案信息為后續的生產、流通、使用等各環節監管提供了初始、準確、可驗證的數據源頭，有助于生態環境局、商務主管部門、海關等多部門實施精準分工、高效協同執法、實現信息互通，是實現ODS全鏈條可追溯體系的基礎前提。
值得一提的是，ODS銷售備案是交易活動合法啟動的前置條件，具有準入確認和資格授予的法律效力；事后的經營活動數據報送，是運行過程中的狀態記錄與監控。兩者功能互補，但事前備案確立的合法身份和源頭信息，是事后有效監管不可或缺的根基，絕不能被事后數據所替代。
本案中，A公司知曉要向符合備案規定的經銷商銷售ODS，也確實提醒過對方要進行備案，并要求其提供備案材料，但未對材料真實性及備案狀態進行實質性核查，且未能窮盡合理審慎義務，故其舉證不足以證明無過錯。庭審中，A公司雖然舉證證明B公司進行了經營數據報送，但這并不能代替事先備案，且ODS銷售到外省市后無法被追回，也會導致監管失控。故A公司向不符合規定的單位銷售ODS事實成立，構成《消耗臭氧層物質管理條例》第三十三條規定的違法情形。但行政處罰應體現過罰相當原則，A公司被查處時，有積極配合、如實陳述違法事實、通過完善規章制度和培訓進行整改等行為，某區生態環境局予以減輕處罰，裁量適當。
本案判決明確了ODS銷售單位自行備案和主動核實經銷商備案的雙重義務，加強了ODS銷售源頭管控和過程控制，完善了氣候變化應對類案件的裁判規則，對高水平履行國際環境公約義務、推動相關行業綠色低碳高質量發展具有示范參考價值。
專家點評：
通過司法裁判促進國際環境公約高水平履行
上海社會科學院法學研究所研究員、中國法學會環境資源法學研究會常務理事 彭峰
我國依據《消耗臭氧層物質管理條例》實施嚴格管控，明確規定銷售單位僅可向依法備案的經銷商銷售ODS，對違法銷售行為采取沒收違法銷售的ODS及違法所得、處以所銷售的ODS市場總價3倍罰款等處罰措施，以高額罰款強化法律威懾力，落實“污染者付費原則”，確保與《蒙特利爾議定書》及《基加利修正案》的履約要求深度契合，通過國內立法將國際環境治理義務轉化為可執行的法律規范，彰顯我國在全球生態保護中的責任擔當。
生態環境部近年來依托生產流程溯源、高值區精準排查等技術手段，協同地方自查與中央督查機制，開展ODS專項執法行動，精準打擊隱蔽違法行為，形成全鏈條監管閉環，有力維護履約成果。針對企業向未備案經銷商違規銷售ODS的案件，某區生態環境局依法作出追繳違法所得并處以罰款的處罰決定，人民法院通過裁判監督和支持行政執法，為高水平履行國際環境公約提供了制度性保障，展現了我國生態環境司法與國際規則接軌的實踐效能。
環境公益與企業合法權益應當形成動態協調。實踐中，環保處罰精細化裁量模式通過剛柔并濟的治理策略，維護了相關法律法規權威，為中小企業綠色轉型預留空間，契合優化法治化營商環境的內在要求。當前環境治理已超越單一懲戒功能，正演化為我國踐行國際環境公約、加速低碳發展的制度引擎，未來需通過智能監測技術應用、跨部門協同執法機制完善、全球環境治理規則深度對接等舉措，強化臭氧層保護與氣候治理的協同效能，推動形成環境效益、經濟效益與社會效益共贏的治理新格局。
本案處罰既體現了我國履行《蒙特利爾議定書》和《基加利修正案》的國際責任擔當，也通過“零容忍”姿態有效震懾ODS非法交易行為，對推動行業整體合法經營、實現臭氧層保護目標具有示范意義。公開處罰信息不僅能夠警示企業要加強供應鏈風險防控，更強調企業應當履行法定的注意義務，倒逼行業構建ODS銷售追溯體系。企業作為ODS管控法規的應知主體，在銷售流程中缺失相應審查機制、未依法核驗經銷商備案資質的行為，實質上暴露了其內部管理上存在的系統性漏洞。對此需通過構建ODS專項管理制度嚴格核驗并留存交易憑證，結合常態化法規培訓提升員工認知，同時引入第三方審計機制定期核查銷售臺賬，形成從資質審查到事后監督的完整風控閉環，落實企業環境保護主體責任。
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