【谷騰環保網訊】生態環境法典3編草案二審稿正在征求意見。近期，關心生態環境法典編纂進程的各界人士對此次二審修改內容展開討論。

 “生態保護編是編纂難度最大、涉及法律最多的一編。”中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅曾這樣表示。正因如此，其草案二審稿公布后，迅速成為熱議焦點——“為何要這樣改？”“二審稿的進步體現在哪里？”

 為揭開修改背后的深意，中國環境報記者專訪長期深耕于此的北京大學資源、能源與環境法研究中心主任鞏固。

關于生態環境的定義表述尚存爭議

中國環境報：生態環境法典對于生態環境的定義備受關注。這次草案二審稿對定義部分有所修改：本法所稱生態環境，是指影響人類生存和發展以及生態系統穩定的各種天然的和經過人工改造的自然空間、自然因素及其相互聯系與作用的總體，包括大氣、水、海洋、土地、高原、礦藏、森林、草原、濕地、冰川、荒漠、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護地、城市和鄉村等。較之初審稿，二審稿增加了生態系統穩定、自然空間、高原、冰川，這是基于怎樣的考慮？

鞏固：增加“生態系統穩定、自然空間”主要是為了體現法律保護范圍和對象的生態特性，與生態環境概念更加契合。增加“高原、冰川”進一步擴展了法律列舉的保護范圍，使表述更加全面，也體現了對這兩類極端脆弱、重要但以往較為忽略、需要加強保護的特殊生態環境的重視。

 維護生態系統穩定，需要從自然空間的整體性出發，對空間內各生態環境要素，尤其各種生物之間以及它們與所生存環境之間的關系進行保護和調適，對相關人類活動做出統籌安排，加強生物多樣性保護、自然生態空間維持、污染控制、資源管理等活動的整體、協同。

值得注意的是，在措辭表述上，是“生態系統穩定”還是“生態系統平衡”、“自然因素”還是“自然物質”尚存爭議。我認為，從較大時間尺度看，生態系統變動不居，實現各要素之間的“平衡”而非結構上的“穩定”更為現實、合理。而“自然因素”包括各種具有自然屬性的物質和空間，邏輯上包含著“自然空間”，不宜與之并列，改為“自然物質”，可以與“自然空間”一起構成對法律保護的自然對象的完整概括。

最大的進步在于更尊重“生態”，強調“科學”

中國環境報：您認為“生態保護編”草案二審稿，最大的進步體現在哪里？

鞏固：最大的進步在于更加尊重“生態”，強調“科學”，即更注重對自然規律的尊重和運用，強調保護措施立足生態基礎，符合生態科學，從而做出因地制宜、靈活彈性的安排。如第672條明確把“堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合”添加為生態系統保護和修復工程推進實施的基本原則；第687條特別要求開展國土綠化，選擇綠化樹種草種時要“科學”，強調“因地制宜”；第863條對國家公園、自然保護區，根據其生態特點，實行“季節性差別管控”。

中國環境報：二審稿增加了“城鄉綠化應當因地制宜，科學選擇綠化樹種草種，加強監測評估，滿足健康、安全、宜居的要求”，這是公眾較為關注的內容。在您看來，這一修改體現出我國城鄉綠化思維發生了怎樣的轉變？

鞏固：這項修改可視為重大創新。一方面，體現城鄉綠化及生態治理思維從重“量”到重“質”、從“追求形式”到“講究效果”、依賴“人為”到重視“自然”的深刻轉變。過去，一些地方追求“綠色政績”或視覺效果，不顧自然規律，大搞形象工程，在缺水地區種植高耗水植物，或者盲目引進外來樹種，大面積種植單一樹種，雖然視覺上有“增綠”效果，但違背生態規律，并不利于生態系統的健康穩定和效益提升。二審稿明確要求科學開展綠化行動，強調因地制宜，更加尊重和運用自然規律，有利于生物多樣性保護和生態系統穩定，使綠化活動回歸其生態保護本質。

 另一方面，把“健康、安全、宜居”作為建設目標，也是“以人民為中心”“生態惠民”思想在生態保護領域的具體體現。遵循此原則的綠化將進一步拉近公眾與綠化之間的距離，使公眾享受到生態功能更完善的綠色空間，獲得更可持續的資源保障和更豐富的自然體驗，從而增強生態效益獲得感和自覺增綠、主動護綠的主人翁意識，激勵更加積極的公眾參與和社會監督。

中國環境報：最近因為煙花秀事件，社會公眾對青藏高原的生態保護極為關注。二審稿對青藏高原保護的相關規定進行微調，例如第八百七十九條第二款，初審稿是“國家加大對青藏高原重點河流湖泊的保護力度”，二審稿是“國家建立健全青藏高原江河湖泊管理和保護制度”，這樣修改的現實意義是什么？

鞏固：高原河流湖泊意義重大，情形復雜，須平衡保護與利用、滿足人與自然各種合理需求，需要復雜精密的制度保障。條文修改的意義在于更加凸顯制度建設的重要性，強調通過管理和保護相關制度的建立、健全來實現對高原江河湖泊的充分保護與合理利用，比抽象地加大保護力度更直擊要害、緊抓要點，也更具可操作性。

部分內容大幅刪減、修改背后的深意

中國環境報：二審稿中有多處進行了內容刪減，例如第六百七十五條關于國家公園法的規定，以及第七百二十條、第七百二十一條關于濕地保護的規定。為何會出現比較大幅的合并或刪減？

鞏固：主要是更好地協調與單行法的關系，各有側重、避免重復。初次審議稿時，國家公園法還沒有制定，法典草案就國家公園建設的具體范圍作較為細致的規定，提供具體指引。目前，國家公園法已經正式通過，對國家公園建設已有詳細的具體規定，法典只作原則性指引，為單行法留下彈性空間即可，無須再機械重復。濕地保護條款亦然。

中國環境報：二審稿對地下水開采的相關規定做了較為明顯的調整，第七百七十九條刪除了生態修復的相關規定，第七百八十一條增加了主管部門區劃的職責，這一刪一增背后的考量是什么？

鞏固：地下水相關生態修復情況復雜，成本高、難度大，適合下位法區分不同情況作細致的類型化規定，不宜由法典直接作硬性的絕對的“一刀切”要求，故二審稿刪除此規定。

目前很多地方地下水超采情況嚴重，但長期得不到有效治理。對地下水治理而言，區劃至關重要，實施條件具備，實踐刻不容緩，故二審稿作出明確規定，直接確立、實施，以解地下水超采治理燃眉之急。

法典如何在生態保護優先與綠色可持續發展之間尋求平衡？

中國環境報：您認為，法典應如何在生態保護優先與綠色可持續發展之間尋求平衡？

鞏固：生態環境法典以保護為目的和宗旨，要通過高水平保護服務高質量發展。為此，應著重為相關經濟活動和資源開發樹邊界、立規矩、劃紅線，確定合理、適度的可消耗總量、可變更程度，以及根據特定生態環境自身特點和保護需求所需采取的特殊措施、需要遵循的生態約束，明確從生態環境保護角度“不能夠干什么”和“必須要干什么”，從而為相關經濟活動留足安全范圍、指明禁區雷區，為經濟規律、市場作用的自由馳騁留足空間。

 另外，通過嚴格的生態保護實現對生態系統的維護和提升，也有利于加強資源儲備、提升生態服務、提高風險應對能力，為經濟的可持續發展提供自然條件保障，奠定堅實生態根基。

中國環境報：目前學界討論中，關于“生態保護編”是否存在較大的爭議點？可以分享您的具體建議。

鞏固：最大爭議在于第二章、第三章對“生態系統保護”與“自然資源保護與可持續利用”的分章處理，這種處理把受法律保護地自然物分為“生態系統”與“自然資源”兩部分，前者側重保護、后者側重規范利用，看起來有利于協調保護與發展的關系。

 但我認為，從“兩山論”的角度來看，任何自然物質和空間都既有生態價值又有經濟價值、既要嚴格保護又要合理利用，從而實現綠水青山就是金山銀山的辯證認識和“在發展中保護，在保護中發展”。分章處理某種程度上破壞了該編以“生態保護”為主旨和內容的完整性、系統性和本應發揮的體系化效益。

 譬如，在現行體例下，森林、草原、濕地、江河湖泊被歸于“生態系統”，水資源、土地等被歸于“自然資源”，但前幾類自然物具有重要價值、需要珍惜利用的資源屬性也不可否認；后幾類自然物也都是重要的生態要素或系統，需要從系統角度進行嚴格保護。

 而依目前編排，水與江河湖泊、濕地，荒漠與防沙治沙、水土保持，海域、海島、海岸線與海底資源、海砂，水生野生動物與陸生野生動物、野生植物等關系密切、需要統籌安排、一體化處理的內容被分置于不同章節，甚至同一內容（如林木采伐）分別規定于不同章節，既不利于找法、用法，更不利于消除規范沖突、形成制度合力。

 要解決此問題，技術上并不困難，只要在這兩章的標題命名和內容編排上去掉“自然資源”相關表述，而以生態保護為基礎命名和編排即可。具體來說，這兩章可分別命名為“陸地生態保護”和“水與海洋生態保護”，把土地、草原、森林相關保護性規范集中在第二章分節規定，把水、江河湖泊、濕地、海洋相關保護性規范集中在第三章分節規定，并在此過程中消除矛盾、重疊，做好整合銜接。

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