近幾年來，許多城市采用BOT方式興建垃圾焚燒發電廠。作為中山市中心組團垃圾焚燒發電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發電廠項目法人招標的政府顧問，筆者對垃圾焚燒發電廠BOT運作模式進行了初步的探討和實踐，形成了一些粗淺的認識，現作如下簡單介紹，不妥之處，敬請指正。

1、BOT與特許經營

 BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，即“建設--經營--移交”，是特許經營的方式之一。

 垃圾焚燒發電廠的特許經營，是指政府授權主管部門通過一定的方式(招商或招標)，將垃圾焚燒發電廠的建設權和一段時間的經營權以專營權的形式授予一個有資格的投資商(項目公司)；投資商(項目公司)負責垃圾焚燒發電廠的投資、融資、設計、采購以及安裝調試；項目建成后，垃圾焚燒發電廠按協議規定向政府提供垃圾處理服務，并利用焚燒余熱發電，政府則按協議規定向垃圾焚燒發電廠支付垃圾處理費，并保證垃圾焚燒發電廠剩余電力上網銷售，投資者由此 回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報；在規定的特許經營期屆滿后，投資者將按照協議規定，把垃圾焚燒發電廠的所有權和經營權無償移交給政府。

(1)特許期

 垃圾焚燒發電廠的特許期(含建設期)一般為22—27年。通常情況下，政府希望建設期一般不超過2年。

特許期的提前結束或延長應在《特許權協議》進行適當的約定。

(2)“協議照付”原則

 “協議照付”(Take 0r Pay)原則是BOT項目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發電廠的運行期，政府或其授權機構必須按照協議規定向垃圾焚燒發電廠提供垃圾和接受垃圾處理服務，并支付垃圾處理費；如果政府或其授權機構未能按照協議規定向垃圾焚燒發電廠提供垃圾，政府或其授權機構同樣要按預先預定支付垃圾處理費。

 設置“最低(年)垃圾供應量”是實施“協議照付”原則的主要措施。

(3)獨占性 項目管理者聯盟，項目管理問題。

 為了遵守“協議照付”原則，同時力求“物盡其用”，政府通常會將根據實際情況，合理規劃垃圾處理設施，這樣，垃圾焚燒發電廠在一定區域內將具有獨占性。

垃圾焚燒發電廠BOT模式的獨占性還表現為對同一區域內擴建或新建垃圾處理項目的種種優先權。

(4)項目融資

 垃圾焚燒發電廠的項目融資是指垃圾焚燒發電廠以其未來的垃圾處理費收人和售電收入作為主要抵押，同時加上項目投資者和其他與該項目有關的各個方面對項目所作出的有限承諾，為垃圾焚燒發電廠所安排的融資。

 國內銀行已開始開展垃圾焚燒發電廠的項目融資業務，但在不同地區和不同銀行出現較大差異，有許多問題需要探討。

(5)項目移交

 項目移交是BOT模式的最后一個環節。一般說來，垃圾焚燒發電廠項目的各種設計安排應能使BOT發起人在特許經營期間還清項目債務并有一定利潤，這樣，垃圾焚燒發電廠的項目移交應是無償的移交。

 《特許權協議》應對移交的程序、移交的 內容與范圍、移交前的“恢復性大修”以及移交保證金等問題進行適當的約定。

2、BOT項目的風險及其控制

(1)風險分類

 從政府角度考慮，其面臨的主要風險是社會環境風險：選擇的投資商實力不濟，垃圾焚燒發電廠不能按期商業完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運行期間，不能嚴格按照國家環保標準排放，造成嚴重環境污染。

 從投資商角度考慮，其面臨的主要風險包括技術風險(建設的和運營的)、垃圾供應風險(數量的和質量的)、支付風險(垃圾處理費和電費)、政策風險(國家環保標準的提高和城市規劃的改變)等等。

(2)風險分擔原則

 對能夠預測的風險采取以下“風險分擔”原則：讓更有能力承擔某類風險的一方承擔該類風險，如：

 a．對于垃圾焚燒發電廠的工程設計、設運行與維護等工程技術風險，投資商(項目公司)比政府擁有更多的專業人才和專業經驗，因此該類風險應由投資商(項目公司)承擔；

 b．對于垃圾供應風險、支付風險、政策風險，政府或其授權機構有一定的行政協調能力，因此，該類應由政府部門承擔； 項目管理者聯盟，項目管理問題。

對不能預測的風險(如不可抗力)的分擔，則由政府和投資商根據《特許權協議》的有關規定共同分擔。

(3)主要控制方式

控制上述風險，可以采取以下幾種措施和手段： 項目管理者聯盟，項目管理問題。

 其一，通過招標文件，把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒發電廠的技術要求明確提出來，同時也把政府提供的各種項目條件公示投資商，以便投資商進行風險評估和經濟分析；

 其二，將《特許權協議》作為招標文件的組成部分，以進一步明確政府與投資商的責、權、利，盡可能避免不必要的糾紛。

 其三，根據不同時期的不同需要，建立各種履約保證機制，如：投標期有“投標保證金”，建設期有“完工保證金”，運行期有“運行保證金”和“支付保證金”以及項目移交時的“移交保證金”等。

3、BOT項目的結構設計與基本流程

(1)基本結構

(2)基本流程

①政府通過公開招標等形式選擇垃圾焚燒發電廠的投資商；

②投資商依照招標文件的有關規定，為垃圾焚燒發電廠設立專門的項目公司；

③政府為垃圾焚燒發電廠指定其授權代表機構；

④政府授權機構代表政府與項目公司簽訂并履行《特許權協議》；

⑤項目公司與貸款銀行簽訂項目融資協議；

⑥項目公司與設計院、設備供應商、工程及安裝公司等簽訂工程承包合同；

⑦政府授權機構為垃圾焚燒發電廠指定垃圾供應商；

⑧項目公司與垃圾供應商簽訂有關垃圾運送協議；

⑨項目公司與電力部門簽訂有關電力銷售協議。

4、BOT項目的邊界條件

 明確政府對投資商的基本要求和對垃圾焚燒發電廠的檔次要求，以及確定垃圾焚燒發電廠BOT項目的邊界條件，是一項重要的前期工作，需要政府在專業咨詢公司提供的咨詢意見的基礎上，進行科學決策。

(1)技術條件

·垃圾的數量與質量

·建設規模與技術檔次

·余熱發電的上網條件

·煙氣處理方式與排放標準

·滲濾液處理方式與排放標準

·爐渣與飛灰處理方式

(2)工程條件 項目管理者聯盟，項目管理問題。

·項目用地基礎條件

·水、電、通訊設施

·氣象、地質、水文條件

·現場臨時用地條件

·建設期一般要求

(3)財務條件

·特許期期限

·上網電價

·上網電量 本文轉自項目管理者聯盟

·生產用水價格

·各種稅費政策 項目管理者聯盟，項目管理問題。

 明確上述各種條件實質上就是“凍結參數”，以便構造統一的“比價平臺”，使垃圾焚燒發電廠BOT項目法人招標具有可操作性。

5、BOT項目法人的選擇 項目管理者聯盟文章，深入探討。

 (1)評估方法

 方法一：采用100分制，對投標人的綜合實力、工程技術方案和經濟商務方案等進行綜合評定，并按照綜合得分高低，對投標人進行排序。

 方法二：采用100分制，對投標人的綜合實力和工程技術方案進行綜合評定，確定技術標入圍投標人，然后再按照垃圾處理費報價高低，對投標人進行排序。   雖然方法二可以獲得好的價格，但也容易造成惡性競爭。

(2)綜合實力

·資金實力

·技術實力

·同類項目投資業績

·同類項目工程業績

·同類項目運營業績

(3)技術方案    

·工藝流程與設計參數

·總體平面布局

·垃圾接收及供料系統

·垃圾焚燒系統

·余熱利用系統

·煙氣處理系統

·自動控制系統

·電氣系統

·廠房及配套設施

·工程進度計劃

·調試與試運行方案

·運行管理方案

(4)商務方案

·投資估算

·資金籌措

·運行成本估算

·上網電量

·相關財務指標

·垃圾處理費報價 項目管理者聯盟，項目管理問題。

(5)權重設置 本文轉自項目管理者聯盟

各部分的權重設置一般是按照政府(招標人)的意志進行的，并無統一基準。

6、BOT項目的若干技術問題

(1)焚燒工藝

 目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對于垃圾焚燒發電廠BOT項目，宜采用成熟、穩定的爐排爐焚燒工藝，這是發展的主流。 項目管理者聯盟文章，深入探討。

(2)生產線設置

 垃圾焚燒發電廠BOT項目的日處理規模通常為600噸或1000噸，其生產線設置一般為三爐兩機居多。單臺日處理能力在350噸以上的焚燒爐將是發展的新方向之一。

(3)計量系統

 垃圾焚燒發電廠BOT項目的計量系統是政府部門最為關心的重要環節之一。如何避免“計量糾紛”和“計量腐敗”是運行期將要面臨的重要課題。

(4)輸變電設施

 由政府方面負責建設廠外的輸變電設施是比較恰當的。由于上網電壓等級對垃圾焚燒發電廠投資有一定的影響，建議由政府出面組織協調解決，以兼顧各方利益。

(5)煙氣處理工藝

 按照國家有關技術規范和技術政策，垃圾焚燒發電廠的煙氣處理工藝一般選擇“中和反應器+活性炭噴射+布袋過濾器”，但德國MARTIN公司提出的“活性炭噴射+中和反應器+布袋過濾器”工藝也值得深入研究。

(6)自動控制系統

 目前，垃圾焚燒發電廠一般采用集散式控制系統(DCS)，其成本也是可以接受的，其控制內容與范圍將是評估的重點。

(7)滲濾液處理

 由于大多數垃圾焚燒發電廠BOT項目建在垃圾填埋場附近，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場統一考慮，通常不在投資商的責任范圍。

(8)飛灰穩定化

 由于政府目前對焚燒飛灰處理重視不夠，加上技術上的不成熟，因此，實踐中這也不是投資商的責任范圍。

7、BOT項目的若干財務問題

(1)投資估算

 建議垃圾焚燒發電廠BOT項目的單位投資成本控制在35—40萬元／噸左右，該成本不包括土地使用費、場地三通一平以及環境影響評價等前期準備費用。

(2)資金籌措

 根據國家有關的產業政策，垃圾焚燒發電廠BOT項目的資本金一般為全部投資的20%--30%，其余部分可通過項目融資獲得。

(3)運行成本

 垃圾焚燒發電廠BOT項目的運行成本一般為70--80元／噸，其中影響比較重要的因素是設備維護修理費，一般估算為固定資產投資的3%左右，該比例是否合適，還需要進一步驗證。

(4)經營收人

 垃圾焚燒發電廠的收益主要來自于兩個方面：售電收入和垃圾處理費收入。我們認為，政府每噸垃圾付費標準在80—100元間比較合理。

(5)經營收人

 政府在稅費方面應當為垃圾焚燒發電廠提供優惠政策。建議對垃圾處理費收入按政府補貼處理，免征營業稅，這樣同時對企業所得稅、城市建設維護稅、教育附加稅等稅費的計征也將產生連帶優惠。

(6)財務指標

 垃圾焚燒發電廠BOT項目的主要財務}標包括：自有資金的投資回報率(IRR，又稱內部收益率)、動態投資回收期和凈現值（NPV）。特別是前者，最為重要，一般考慮范圍為8%--10%。

(7)調價公式

 由于在招標時上網電價是假定的參數，因此，垃圾處理費的調價公式首先應與實際上網電價自動掛鉤。此外，垃圾處理費隨物價指數的變動，宜采取累進制，不必每年調整。

8、BOT項目的若干法律問題

 從法律角度來看，垃圾焚燒發電廠BOT項目是十分復雜的系統工程，涉及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供應商、保險公司等組織機構，而且牽涉未來20--30年，如何簽訂《特許權協議》及其有關附件，是垃圾焚燒發電廠BOT項目的關鍵所在。雖然我們已經有了一個《特許權協議》文本，但還很不完善，許多法律問題值得進一步探討。

(1)投資商與項目公司

 投標人主體為投資商，而垃圾焚燒發電廠BOT項目的建設和運行主體為項目公司，如何實現兩者在法律上的責任界定和銜接，需要進一步探討。

(2)產權歸屬

 一方面，政府無償提供項目用地，加上不斷付費(也可以看作“回購”行為)和項目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項目的所有權；另一方面，投資商(項目公司)是項目的投資主體，理所當然擁有其所有權。如何在法律上界定這兩種所有權，也需要進一步探討。

(3)土地使用權

 垃圾焚燒發電廠BOT項目的土地使用權一般為項目公司擁有，但在實踐中該土地使用權是否可以抵押，政府部門與投資商(項目公司)之間存在較大的分歧。

(4)設計文件的審定

 按一般項目的建設程序，政府部門對焚燒發電廠設計文件進行評審。如果評審前后有較大的差異，投資商(項目公司)該如何處理?若投資商(項目公司)接受意見進行修改，是否可能免除其部分責任。

(5)電力銷售的連帶責任

 項目公司與電力公司簽訂的電力銷售合同，應該與政府或政府授權部門無關；但，垃圾焚燒發電廠是以處理垃圾為主，上網銷售剩余電力是對政府支付垃圾處理費的重大補充。因此，我們認為政府方面應承擔電力銷售的連帶責任，而且也是有能力承擔的。

(6)偏差與違約

 無論是政府方面還是項目公司，在運行期履行《特許權協議》時，雙方偶爾都會產生一些偏差。如果都按違約處理是不合適的。我們建議引入“年平均”概念來處理“偏差與違約”問題。

(7)強制接管

 垃圾焚燒發電廠是一個城市的市政公用基礎設施之一。如果項目公司與政府或政府授權機構發生嚴重糾紛，導致垃圾焚燒發電廠不能正常運行，而此時雙方就協議終止又無法達成一致，應該如何處理這種情形呢?有的律師(政府方面的法律顧問)則主張政府實施強制接管。雖然出現這種情形的可能性不大，但該問題值得各方認真研究。

 采用BOT模式興建垃圾焚燒發電廠是公用事業設施市場化的必然趨勢，同時這將是一個發展迅猛的朝陽產業。我們愿意以各種方式與同行們進行交流、合作，共同為這個朝陽產業的健康、穩定發展盡一點微薄之力。

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