中美環境影響評價程序的對比分析
摘要：2005年(nian)2月(yue)全國(guo)(guo)(guo)范圍內(nei)掀起的(de)(de)“環保(bao)風暴”將公眾的(de)(de)視線集(ji)中(zhong)到了環境(jing) 影(ying)響(xiang)(xiang) 評(ping)價(jia)，該(gai)制(zhi)(zhi)度肇始于美國(guo)(guo)(guo)，其(qi)功能和作用早已為實踐所證明。70年(nian)代后各國(guo)(guo)(guo)紛紛引入環境(jing)影(ying)響(xiang)(xiang)評(ping)價(jia)制(zhi)(zhi)度并制(zhi)(zhi)定(ding)了相(xiang)應的(de)(de) 法律(lv) 法規(gui)， 中(zhong)國(guo)(guo)(guo) 就是其(qi)中(zhong)之一。盡管(guan)如此，由于在 政(zheng)治 體制(zhi)(zhi)、 經(jing)濟 水平以及 社(she)會 文化等方面存在不少差(cha)異(yi)，中(zhong)美的(de)(de)環境(jing)影(ying)響(xiang)(xiang)評(ping)價(jia)程(cheng)序出(chu)現(xian)很多不同。本文從現(xian)行中(zhong)美的(de)(de)法律(lv)規(gui)定(ding)出(chu)發(fa)，探討該(gai)程(cheng)序差(cha)異(yi)的(de)(de)體現(xian)， 分析 差(cha)異(yi)的(de)(de)成因并就完(wan)善中(zhong)國(guo)(guo)(guo)環評(ping)程(cheng)序提(ti)出(chu)借鑒意見。
關鍵(jian)詞(ci)：規劃環評(ping) 建設(she)項目環評(ping) 公眾參與
一、中美環評程序概述
1969年(nian)(nian)美國(guo) 歷史 性(xing)地將環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)評(ping)價制(zhi)(zhi)度(Environmental Impact Assessment 簡稱(cheng)“EiA”制(zhi)(zhi)度或“環(huan)評(ping)”制(zhi)(zhi)度)引入《國(guo)家環(huan)境(jing)(jing)政策法(fa)》，并(bing)在隨后的(de)《關于(yu)實施國(guo)家環(huan)境(jing)(jing)政策法(fa)程序的(de)條(tiao)例(li)》(以下(xia)簡稱(cheng)“CEQ條(tiao)例(li)”)中(zhong)(zhong)對該制(zhi)(zhi)度予以詳細(xi)規定(ding)，這是世界上提出(chu)對人(ren)(ren)類行為產生的(de)環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)進行分(fen)析、預(yu)測(ce)和(he)評(ping)估的(de)先聲，中(zhong)(zhong)國(guo)在1979年(nian)(nian)實行建設項目環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)評(ping)價制(zhi)(zhi)度后，2002年(nian)(nian)又出(chu)臺《中(zhong)(zhong)華人(ren)(ren)民共和(he)國(guo)環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)評(ping)價法(fa)》(以下(xia)簡稱(cheng)《環(huan)評(ping)法(fa)》)，使中(zhong)(zhong)國(guo)的(de)環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)評(ping)價工作(zuo)更加法(fa)制(zhi)(zhi)化(hua)、 科(ke)學(xue) 化(hua)和(he)具體化(hua)。
縱觀中(zhong)國(guo)和美國(guo)的(de)(de)(de)環(huan)境影響評價(jia)制(zhi)度，其設(she)計(ji)的(de)(de)(de)目的(de)(de)(de)、功能以(yi)及結果都很類似，惟(wei)獨在(zai)(zai)(zai)由誰發(fa)起評價(jia)，如(ru)何進行(xing)評價(jia)，、哪些階段參與評價(jia)等程序存在(zai)(zai)(zai)較大不同，而這些程序性(xing)規定正(zheng)是(shi)(shi)(shi)該項制(zhi)度的(de)(de)(de)核心(xin)所在(zai)(zai)(zai)，也是(shi)(shi)(shi)立法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de)重(zhong)點以(yi)及執法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de) 內容 ，實(shi)際(ji)上，全(quan)國(guo)人大環(huan)境與資源(yuan)保(bao)護委(wei)員會副(fu)主任委(wei)員王濤曾在(zai)(zai)(zai)《關(guan)于<中(zhong)華人民共和國(guo)境影響評價(jia)法(fa)(fa)(fa)>(草案)的(de)(de)(de)說明(ming)》中(zhong)已經指出(chu)“環(huan)境影響評價(jia)在(zai)(zai)(zai)性(xing)質上主要(yao)具有行(xing)政(zheng)程序法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)(de)特(te)征，是(shi)(shi)(shi)環(huan)境保(bao)護法(fa)(fa)(fa)和各項環(huan)境保(bao)護法(fa)(fa)(fa)所容納不了(le)的(de)(de)(de)。”美國(guo)則是(shi)(shi)(shi)十分重(zhong)視(shi)程序的(de)(de)(de)國(guo)家(jia)(jia)，“在(zai)(zai)(zai)最高(gao)院的(de)(de)(de)一系(xi)列判(pan)決中(zhong)，《國(guo)家(jia)(jia)環(huan)境政(zheng)策(ce)法(fa)(fa)(fa)》被嚴(yan)格解讀為‘程序法(fa)(fa)(fa)’而不是(shi)(shi)(shi)‘實(shi)體法(fa)(fa)(fa)’，這意味著該法(fa)(fa)(fa)是(shi)(shi)(shi)用來規制(zhi)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)如(ru)何做(zuo)出(chu)決定而非它們(men)做(zuo)出(chu)了(le)什么(me)樣的(de)(de)(de)決定。
《環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)法(fa)》結合(he)中國(guo)(guo)經濟 發展 和(he)(he)和(he)(he)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境管(guan)理狀(zhuang)況，將規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價正式法(fa)定(ding)化(hua)，作為(wei)政(zheng)府或者有(you)關工作部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)決(jue)策(ce)中必不可(ke)少(shao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)一項(xiang)(xiang)內容，它和(he)(he)建(jian)設(she)(she)項(xiang)(xiang)目環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價構(gou)(gou)成中國(guo)(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)范(fan)圍，且兩者適用不同(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)程(cheng)序：首先，規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價。其(qi)中“規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)”又包含兩種(zhong)類型，它們分別(bie)適用不同(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)程(cheng)序：其(qi)一為(wei)指(zhi)導性(xing)(xing)(xing)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，即諸如土地利用、區域(yu)、流域(yu)、海域(yu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)建(jian)設(she)(she)、開發利用的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)以及《環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)法(fa)》第八條規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)中的(de)(de)(de)(de)(de)(de)宏觀性(xing)(xing)(xing)、預測(ce)性(xing)(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，這(zhe)(zhe)類規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)在規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)編(bian)制過程(cheng)中組(zu)織進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價，并編(bian)寫該(gai)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)對(dui)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)篇(pian)章(zhang)或者說(shuo)明(應(ying)該(gai)實(shi)行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)“規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)范(fan)圍由國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境保護(hu)(hu)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)主管(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)會同(tong)國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)有(you)關部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)定(ding)，報(bao)(bao)國(guo)(guo)務院(yuan)(yuan)批(pi)準，此(ci)外，這(zhe)(zhe)個過程(cheng)中沒有(you)公(gong)(gong)眾(zhong)參與和(he)(he)專(zhuan)(zhuan)家(jia)評(ping)審(shen));其(qi)二為(wei)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，即有(you)關 工業(ye)(ye) 、農業(ye)(ye)畜牧業(ye)(ye)、林業(ye)(ye)、水利、 交(jiao)通(tong)(tong) 、城市建(jian)設(she)(she)、 旅游 、 自然 資(zi)源(yuan)開發等的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，對(dui)于(yu)這(zhe)(zhe)類規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，編(bian)制該(gai)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)機關應(ying)該(gai)在報(bao)(bao)批(pi)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)草(cao)(cao)案之前(qian)，對(dui)該(gai)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價，這(zhe)(zhe)個過程(cheng)中應(ying)該(gai)“舉(ju)行(xing)(xing)(xing)論證會、聽證會，或者采取其(qi)他(ta)形(xing)式，征求有(you)關單(dan)位、專(zhuan)(zhuan)家(jia)和(he)(he)公(gong)(gong)眾(zhong)對(dui)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)報(bao)(bao)告(gao)書(shu)草(cao)(cao)案的(de)(de)(de)(de)(de)(de)意(yi)見”，之后(hou)(hou)編(bian)制機關將環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)報(bao)(bao)告(gao)書(shu)和(he)(he)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)草(cao)(cao)案一并保送(song)上(shang)級政(zheng)府或有(you)關部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)，此(ci)時(shi)由人民政(zheng)府指(zhi)定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)保部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)或者其(qi)他(ta)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)召集有(you)關部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)代表和(he)(he)專(zhuan)(zhuan)家(jia)組(zu)成審(shen)查小組(zu)對(dui)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)報(bao)(bao)告(gao)書(shu)進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)審(shen)查，通(tong)(tong)過后(hou)(hou)再對(dui)該(gai)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)草(cao)(cao)案做出決(jue)策(ce)。其(qi)次(ci)。建(jian)設(she)(she)項(xiang)(xiang)目環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價：(水土保持的(de)(de)(de)(de)(de)(de)建(jian)設(she)(she)項(xiang)(xiang)目經水行(xing)(xing)(xing)政(zheng)主管(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)同(tong)意(yi)后(hou)(hou))建(jian)設(she)(she)單(dan)位委托具有(you)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價資(zi)質的(de)(de)(de)(de)(de)(de)機構(gou)(gou)進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)評(ping)價，(經行(xing)(xing)(xing)業(ye)(ye)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)主管(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)預審(shen)后(hou)(hou))，報(bao)(bao)送(song)有(you)審(shen)批(pi)權的(de)(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境保護(hu)(hu)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)主管(guan)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)(men)審(shen)批(pi)，建(jian)設(she)(she)單(dan)位進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境影(ying)響(xiang)(xiang)(xiang)后(hou)(hou)評(ping)價，原審(shen)批(pi)單(dan)位進(jin)(jin)行(xing)(xing)(xing)跟(gen)蹤檢查。
美國環境影(ying)響評(ping)價程序則比較統(tong)一(yi)，對于聯邦政府的(de)立法(fa)建議或者其他(ta)對人類(lei)具(ju)有重大(da)(da)影(ying)響的(de)重大(da)(da)聯邦行動，環評(ping)一(yi)律分為四(si)個主要(yao)階(jie)(jie)段進行。第一(yi)階(jie)(jie)段，聯邦行政機(ji)關(guan)決定是否編制報告(gao)書(shu);第二(er)階(jie)(jie)段，有關(guan)方確定評(ping)價范圍;第三(san)階(jie)(jie)段，領(ling)頭機(ji)關(guan)(leading agency)編制報告(gao)書(shu)初稿，第四(si)階(jie)(jie)段，報告(gao)書(shu)的(de)評(ping)論和定稿.?
二、中美環(huan)評程序的(de)主要差異
我們可以發現，盡管中(zhong)國的(de)環(huan)(huan)境影響評價(jia)制度是從美(mei)國引進的(de)，但現階段兩(liang)國的(de)環(huan)(huan)評程序(xu)存在著較(jiao)大差異，筆者試從政治體(ti)制、經濟水平以及(ji)社會文化等方面來剖(pou)析差異的(de)成因，并最終回歸到中(zhong)國環(huan)(huan)評程序(xu)的(de)完善 問題(ti) 。
(一)環評程序的主導者
就中(zhong)國環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)程序(xu)來看(kan)，規(gui)(gui)劃(hua)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)中(zhong)的(de)(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)影(ying)(ying)響報(bao)告(gao)書(shu)由行(xing)政(zheng)機關(guan)(guan)編(bian)(bian)制(zhi)，指導性規(gui)(gui)劃(hua)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)中(zhong)甚至沒有(you)公(gong)眾參與和專家審查的(de)(de)(de)內容，足見行(xing)政(zheng)機關(guan)(guan)單方面啟動并(bing)操作整個(ge)過程。對(dui)于建(jian)設(she)(she)項(xiang)目環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)，《環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)法》第十六條第二款(kuan)規(gui)(gui)定了三種情況，即建(jian)設(she)(she)項(xiang)目可能對(dui)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)造成的(de)(de)(de)三種不同程度(du)的(de)(de)(de)影(ying)(ying)響，相(xiang)應(ying)究竟是(shi)編(bian)(bian)制(zhi)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)影(ying)(ying)響報(bao)告(gao)書(shu)，是(shi)編(bian)(bian)制(zhi)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)影(ying)(ying)響報(bao)告(gao)表(biao)，還是(shi)填報(bao)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)(jing)影(ying)(ying)響報(bao)告(gao)表(biao)，這由行(xing)政(zheng)機關(guan)(guan)決定，接著由建(jian)設(she)(she)單位委托具有(you)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)資(zi)質的(de)(de)(de)機構進(jin)行(xing)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)，之后是(shi)連續的(de)(de)(de)預審和審批，整個(ge)過程也(ye)是(shi)行(xing)政(zheng)機關(guan)(guan)在(zai)啟動并(bing)主(zhu)宰著環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)(ping)，建(jian)設(she)(she)單位扮演的(de)(de)(de)角色只是(shi)非常被動的(de)(de)(de)行(xing)政(zheng)相(xiang)對(dui)人(ren)。
這是中(zhong)(zhong)(zhong)國的(de)(de)行政公權在環(huan)境(jing)管(guan)理(li)中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)充分體現，反映了中(zhong)(zhong)(zhong)國環(huan)評的(de)(de)立法本位——即認(ren)定政府關(guan)心環(huan)保(bao)并(bing)應該運用行政權力管(guan)理(li)環(huan)境(jing)保(bao)護工作。長久以(yi)來(lai)，由于我國是一(yi)個農業大(da)國，政府作為(wei)“君臨天(tian)下”的(de)(de)“父母官”操辦了很多的(de)(de)社(she)會事務，公民(min)(老百姓)從而(er)產生了較為(wei)嚴重(zhong)的(de)(de)依賴感，近代以(yi)來(lai)，環(huan)境(jing)問(wen)題日益突(tu)出，市(shi)場在環(huan)境(jing)保(bao)護領域不能完(wan)全(quan)發揮其調節的(de)(de)功能，這時候行政上的(de)(de)“命(ming)令與控(kong)制”手段顯得更加有效。然而(er)，過于集中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)行政裁量(liang)權在實(shi)踐中(zhong)(zhong)(zhong)暴露出了不少問(wen)題：
首先，行政機關角色沖突。“既當運動員，又當裁(cai)判(pan)員”，如(ru)指導性規劃(hua)環評中行政機關自(zi)己(ji)規劃(hua)，自(zi)己(ji)決策的做(zuo)法(fa)居然能(neng)夠寫進法(fa)律條文，難道這(zhe)種做(zuo)法(fa)在(zai)立法(fa)者(zhe)(zhe)眼里沒有值得質疑的地方?除非立法(fa)者(zhe)(zhe)的立場與行政部門(men)保(bao)持某種一(yi)致性。
其(qi)(qi)次(ci)，為(wei)權力腐敗埋下了隱患。不能排除(chu)地方政府或(huo)其(qi)(qi)工(gong)作部門(men)在(zai)增長GDP的(de)(de)思想(xiang)下，簡化或(huo)排斥環(huan)評程序，甚至(zhi)讓 企業(ye) 的(de)(de)環(huan)境(jing)影響(xiang)文件蒙混(hun)過關，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)(guo)的(de)(de)建設項(xiang)目(mu)環(huan)評已經實施二(er)十多年，《環(huan)評法(fa)》出臺也近兩年，按理說環(huan)評制(zhi)度(du)和思想(xiang)早(zao)已經深入(ru)人(ren)心，起碼也深為(wei)有關國(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)機(ji)關和建設單位熟(shu)知，但是(shi)江(jiang)蘇常(chang)州卻(que)發生了震驚全國(guo)(guo)(guo)(guo)的(de)(de)“鐵本(ben)事件”，據新浪網報(bao)道：“2002年9月至(zhi)2003年11月，常(chang)州國(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)高(gao)新技術產業(ye)開發區管委(wei)會、江(jiang)蘇省發展(zhan)計劃(hua)委(wei)員會、揚中(zhong)市發展(zhan)計劃(hua)與(yu)經濟貿易局(ju)先(xian)后越權、違規(gui)(gui)、拆(chai)項(xiang)審批了鐵本(ben)合(he)資公司(si)的(de)(de)建設項(xiang)目(mu)。鐵本(ben)公司(si)未取得環(huan)保(bao)部門(men)批復環(huan)境(jing)影響(xiang)評價(jia)報(bao)告書即開工(gong)建設，嚴重違反了國(guo)(guo)(guo)(guo)家(jia)環(huan)境(jing)保(bao)護法(fa)、環(huan)境(jing)影響(xiang)評價(jia)法(fa)的(de)(de)有關規(gui)(gui)定(ding)。”最后幾批官(guan)員紛(fen)紛(fen)落馬，但即便這樣，此次(ci)事件造成的(de)(de)傷(shang)害尤其(qi)(qi)是(shi)環(huan)境(jing)上的(de)(de)損害已經無從彌補。
最后，行政(zheng)決策(ce)難以(yi)實現(xian)公允。專(zhuan)項規劃(hua)僅僅允許一些專(zhuan)家參與(yu)審(shen)查(cha)，而指導性規劃(hua)則(ze)干脆由行政(zheng)機關自己決策(ce)。封閉式的(de)(de)(de)評審(shen)程序，難免不讓人(ren)產(chan)生諸多疑(yi)慮(lv)：有沒(mei)有經過認真的(de)(de)(de)評審(shen)?審(shen)查(cha)的(de)(de)(de)標準(zhun)的(de)(de)(de)什么(me)?一般(ban)的(de)(de)(de)規劃(hua)和項目都存在(zai)經濟效益和環(huan)境(jing)影響并存的(de)(de)(de)情況，評審(shen)者的(de)(de)(de)立場是(shi)傾向(xiang)(xiang)于(yu)經濟還是(shi)傾向(xiang)(xiang)于(yu)環(huan)境(jing)?總之，只有少數機關或專(zhuan)業人(ren)士(shi)參與(yu)的(de)(de)(de)程序應該(gai)說是(shi)難以(yi)服眾的(de)(de)(de)。
相較之下，美國聯邦行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)的(de)(de)在(zai)(zai)環(huan)評中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)主(zhu)導(dao)(dao)(dao)力(li)量就(jiu)要明顯遜色(se)，它的(de)(de)角色(se)定(ding)(ding)位應該是(shi)程序(xu)的(de)(de)引導(dao)(dao)(dao)者而(er)不是(shi)主(zhu)導(dao)(dao)(dao)者，因(yin)為(wei)在(zai)(zai)四個(ge)階(jie)段(duan)中(zhong)(zhong)(zhong)，沒有一個(ge)是(shi)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)單獨行(xing)事的(de)(de)，在(zai)(zai)“決(jue)(jue)定(ding)(ding)是(shi)否編制(zhi)報告書(shu)”的(de)(de)階(jie)段(duan)，真正的(de)(de)決(jue)(jue)定(ding)(ding)者是(shi)公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)而(er)非行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)，因(yin)為(wei)如果行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)認(ren)為(wei)擬(ni)建(jian)議的(de)(de)行(xing)動通常無環(huan)境影(ying)響的(de)(de)行(xing)動，就(jiu)得編制(zhi)“無重大影(ying)響認(ren)定(ding)(ding)”的(de)(de)文(wen)件并交(jiao)由公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)審查(cha)(cha)，公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)審查(cha)(cha)認(ren)為(wei)有影(ying)響，行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)就(jiu)必須編制(zhi)“環(huan)境評價書(shu)”，編制(zhi)過程中(zhong)(zhong)(zhong)如果行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)(guan)還認(ren)定(ding)(ding)“無重大影(ying)響”，則仍(reng)得編制(zhi)“無重大影(ying)響認(ren)定(ding)(ding)”文(wen)件并交(jiao)由公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)審查(cha)(cha)，公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)最后的(de)(de)決(jue)(jue)定(ding)(ding)為(wei)終局決(jue)(jue)定(ding)(ding)。
美(mei)國環評中沒有出現一個“審(shen)(shen)批”的(de)(de)(de)字眼，相反，行政(zheng)(zheng)機關(guan)(guan)必(bi)須(xu)接受有關(guan)(guan)各方、公(gong)眾的(de)(de)(de)審(shen)(shen)查，與合作機關(guan)(guan)進行協作等外部因(yin)素的(de)(de)(de)約(yue)束，加上對于公(gong)民起(qi)訴的(de)(de)(de)防范(fan)，行政(zheng)(zheng)機關(guan)(guan)一般不敢將行政(zheng)(zheng)權力集中化，獨(du)自(zi)掌(zhang)控(kong)環評的(de)(de)(de)程序。這也(ye)正好(hao)印證了美(mei)國政(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)職能(neng)和角(jiao)色——“小政(zheng)(zheng)府(fu)、大(da)社會”結構下的(de)(de)(de)服務型政(zheng)(zheng)府(fu)。此外，公(gong)眾善于懷疑政(zheng)(zheng)府(fu)、善于張顯自(zi)己的(de)(de)(de)環境權利(li)，在一定程度上也(ye)促使了行政(zheng)(zheng)機關(guan)(guan)必(bi)須(xu)謹慎(shen)地(di)保持“引導者”的(de)(de)(de)姿態。
(二)環(huan)評程序啟動的(de)時機
環(huan)評(ping)(ping)程序(xu)啟(qi)動的(de)時機，也(ye)就是環(huan)評(ping)(ping)介入整個規劃或建設項(xiang)目的(de)時間，其具有重要的(de)意義，介入時間過晚將使環(huan)評(ping)(ping)根本“無(wu)環(huan)可(ke)評(ping)(ping)”，當然更不可(ke)能(neng)操之過急。 目前 中(zhong)國(guo)和美國(guo)對此的(de)規定較為原則(ze)性：
1.中(zhong)國的情(qing)形。針對三(san)種環評(ping)對象，《環評(ping)法》規定了三(san)種情(qing)形：
(1)指導性規(gui)劃，“應當在規(gui)劃編(bian)(bian)制過程中組織進行環境影(ying)響評(ping)價，編(bian)(bian)寫該規(gui)劃有關環境影(ying)響的篇(pian)章或者(zhe)說明。”(第七條第1款(kuan)、第八條第二款(kuan))這條規(gui)定比較明確。
(2)專項規(gui)(gui)(gui)劃，“應當在(zai)該專項規(gui)(gui)(gui)劃草(cao)案上報審(shen)(shen)批前，組(zu)織進行環(huan)境(jing)影(ying)響(xiang)評價，并向審(shen)(shen)批該專項規(gui)(gui)(gui)劃的(de)機(ji)(ji)關(guan)提出環(huan)境(jing)影(ying)響(xiang)報告書。”(第(di)八條第(di)1款)，本款語焉不(bu)詳之處(chu)在(zai)于：規(gui)(gui)(gui)劃草(cao)案與環(huan)境(jing)影(ying)響(xiang)報告書的(de)編制誰在(zai)前誰在(zai)后(hou)，還是(shi)兩者同(tong)(tong)時(shi)(shi)進行?筆者認為行政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)在(zai)形成一個規(gui)(gui)(gui)劃的(de)想(xiang)法的(de)同(tong)(tong)時(shi)(shi)，就必須同(tong)(tong)時(shi)(shi)意(yi)識(shi)到這個規(gui)(gui)(gui)劃有沒有環(huan)境(jing)影(ying)響(xiang)，乃至影(ying)響(xiang)大概有多大，比如三峽電站(zhan)的(de)規(gui)(gui)(gui)劃，牽(qian)涉的(de)因素很多，其(qi)中之一就是(shi)明確即將(jiang)修(xiu)建的(de)大壩必將(jiang)對水(shui)庫區的(de)生(sheng)態環(huan)境(jing)、文物古跡、移民生(sheng)產生(sheng)活等方(fang)面帶來影(ying)響(xiang)，然后(hou)通過(guo)具體的(de)分析、論證，從(cong)環(huan)境(jing)影(ying)響(xiang)的(de)角(jiao)度確定(ding)該規(gui)(gui)(gui)劃有無(wu)可行性。
(3)建設(she)(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)。法律沒(mei)有(you)詳(xiang)細(xi)規定環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)程序(xu)何時可以介入項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)建設(she)(she)(she)，只(zhi)說(shuo)明建設(she)(she)(she)單位在(zai)(zai)開工建設(she)(she)(she)之(zhi)前應該委(wei)(wei)(wei)托(tuo)有(you)資質的(de)(de)(de)(de)(de)機(ji)構進(jin)行環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)。我們不(bu)妨看一下歷史(shi)，在(zai)(zai)《環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)法》“三讀”的(de)(de)(de)(de)(de)過程中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，全(quan)國(guo)人大(da)法律委(wei)(wei)(wei)員會刪除了美國(guo)獨(du)創的(de)(de)(de)(de)(de)“替(ti)代(dai)方(fang)(fang)案”條(tiao)款，理由是“要(yao)求(qiu)所有(you)的(de)(de)(de)(de)(de)建設(she)(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)都要(yao)另(ling)搞替(ti)代(dai)方(fang)(fang)案，難以做到(dao)，也沒(mei)有(you)必要(yao)。”這(zhe)(zhe)(zhe)樣一來(lai)，許多建設(she)(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)既然沒(mei)有(you)替(ti)代(dai)方(fang)(fang)案，就(jiu)直接報送到(dao)計委(wei)(wei)(wei)、發(fa)改(gai)(gai)委(wei)(wei)(wei)，甚至直接由后(hou)(hou)者(zhe)(zhe)發(fa)起某(mou)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)。我們不(bu)能(neng)排除中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)國(guo)仍然留有(you)部門(men)利益(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)殘余(yu)，那樣，這(zhe)(zhe)(zhe)些能(neng)“創造經(jing)濟(ji)效益(yi)”的(de)(de)(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)自(zi)然而然地在(zai)(zai)計委(wei)(wei)(wei)和發(fa)改(gai)(gai)委(wei)(wei)(wei)等處立(li)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)，這(zhe)(zhe)(zhe)個過程中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)幾乎沒(mei)有(you)環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)，因為在(zai)(zai)他們看來(lai)環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)是后(hou)(hou)來(lai)的(de)(de)(de)(de)(de)事(shi)(shi)，問題就(jiu)在(zai)(zai)于此，立(li)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)階段中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)規模(mo)、選(xuan)址、設(she)(she)(she)備等要(yao)素(su)基本(ben)已(yi)經(jing)敲(qiao)定，如(ru)果通過立(li)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)，那么(me)后(hou)(hou)來(lai)環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)程序(xu)的(de)(de)(de)(de)(de)功(gong)能(neng)似乎只(zhi)是論證該建設(she)(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)沒(mei)有(you)不(bu)利的(de)(de)(de)(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)境影響，或者(zhe)(zhe)尋求(qiu)減(jian)少環(huan)(huan)(huan)(huan)境影響的(de)(de)(de)(de)(de)對(dui)策(ce)。這(zhe)(zhe)(zhe)樣失去了從源頭上把關環(huan)(huan)(huan)(huan)境影響項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)(de)良機(ji)。實踐中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)這(zhe)(zhe)(zhe)樣的(de)(de)(de)(de)(de)事(shi)(shi)例不(bu)在(zai)(zai)少數，2005年(nian)2月國(guo)家(jia)環(huan)(huan)(huan)(huan)保總局掀(xian)起“環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)風暴(bao)”，叫停30個嚴重違反環(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)法的(de)(de)(de)(de)(de)大(da)型建設(she)(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)，事(shi)(shi)實上，這(zhe)(zhe)(zhe)些項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)就(jiu)已(yi)經(jing)有(you)很多通過了立(li)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)。
2.美(mei)國的(de)(de)情形。“CEQ條(tiao)例對三種主(zhu)要的(de)(de)行政(zheng)行為(wei)(wei)(wei)的(de)(de)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)評(ping)價時(shi)機(ji)作了原則(ze)規(gui)定：(1)對聯邦性質機(ji)關直接從事的(de)(de)工程或項目，環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)報告(gao)(gao)書必(bi)(bi)須(xu)在可行性分(fen)析階段完(wan)成(cheng)(cheng)(cheng);(2)對行政(zheng)裁判行為(wei)(wei)(wei)，環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)報告(gao)(gao)書的(de)(de)定稿(gao)必(bi)(bi)須(xu)先(xian)于行政(zheng)機(ji)關人員的(de)(de)正(zheng)式行政(zheng)裁判建(jian)議和有(you)(you)關環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)的(de)(de)那一部分(fen)公開(kai)聽(ting)證會;(3)對非正(zheng)式的(de)(de)制定規(gui)則(ze)的(de)(de)行為(wei)(wei)(wei)，環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)影響(xiang)報告(gao)(gao)書的(de)(de)初稿(gao)必(bi)(bi)須(xu)與擬議的(de)(de)規(gui)則(ze)同(tong)時(shi)提(ti)(ti)出。”由此(ci)可以(yi)看出，美(mei)國也(ye)貫(guan)徹這(zhe)么一個(ge)基本(ben)的(de)(de)準(zhun)則(ze)：報告(gao)(gao)書在決(jue)策(ce)之前完(wan)成(cheng)(cheng)(cheng)(而(er)不是開(kai)始編(bian)制)并為(wei)(wei)(wei)決(jue)策(ce)者在決(jue)策(ce)中所用，避免(mian)報告(gao)(gao)書成(cheng)(cheng)(cheng)為(wei)(wei)(wei)在決(jue)策(ce)之后為(wei)(wei)(wei)決(jue)策(ce)提(ti)(ti)供論證的(de)(de)文件。美(mei)國的(de)(de)這(zhe)項規(gui)定其實(shi)也(ye)非常缺乏操作性，但由于“納稅人”監(jian)督有(you)(you)力，政(zheng)府時(shi)刻得注(zhu)意(yi)環(huan)(huan)(huan)(huan)(huan)評(ping)的(de)(de)時(shi)機(ji)，并且和公眾取得溝通(tong)和對話(hua)。
(三)環評程序的期(qi)限(xian)
《環(huan)評(ping)(ping)法(fa)》第二十二條第三款：“審批(pi)(pi)(pi)部(bu)門應(ying)當(dang)自收到環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)報(bao)告書之(zhi)(zhi)日(ri)起六十日(ri)內(nei)，收到環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)報(bao)告表之(zhi)(zhi)日(ri)起三十日(ri)內(nei)，收到環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)登(deng)記表之(zhi)(zhi)日(ri)起十五日(ri)內(nei)，分(fen)別作出審批(pi)(pi)(pi)決定(ding)并書面(mian)通(tong)知建設單位。”這(zhe)只針對(dui)建設項目(mu)環(huan)評(ping)(ping)批(pi)(pi)(pi)準期(qi)限(xian)，對(dui)編制環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)文件的期(qi)限(xian)卻未(wei)予規(gui)(gui)定(ding)。此外，指導(dao)性(xing)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)環(huan)評(ping)(ping)期(qi)限(xian)與規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的期(qi)限(xian)相(xiang)同，專(zhuan)項規(gui)(gui)劃(hua)(hua)的批(pi)(pi)(pi)準期(qi)限(xian)未(wei)予明確。
CEQ條例(li)則主要規定(ding)了兩(liang)個時間段(duan)：報(bao)告(gao)書初(chu)稿(gao)完成后在《聯邦公報(bao)》上公布，接受各方評論，時間為(wei)90天(tian)。評論期滿后，領頭機(ji)關對評論作出(chu)相(xiang)應(ying)的(de)反應(ying)，再次將報(bao)告(gao)書定(ding)稿(gao)公布，時間為(wei)30天(tian)，欺(qi)瞞后將報(bao)告(gao)書交給決策(ce)者(zhe)。
可以看出，中國(guo)和美(mei)國(guo)在明確的(de)期(qi)限上(shang)存在的(de)最大不同之(zhi)處——中國(guo)將(jiang)60天交(jiao)給審批機關(guan)，美(mei)國(guo)將(jiang)120天分兩個(ge)階(jie)段交(jiao)給公眾!
本(ben)文論述到此(ci)實際上(shang)與(yu)前文形成(cheng)印(yin)證：中(zhong)國的(de)(de)管(guan)(guan)理模式(shi)(shi)(shi)(shi)是(shi)政府高度管(guan)(guan)制，美國則(ze)采取政府與(yu)公(gong)眾合作的(de)(de)模式(shi)(shi)(shi)(shi)，雖然(ran)兩者基于不同的(de)(de)國情，但如(ru)此(ci)明顯的(de)(de)反(fan)差卻也足(zu)以引起一(yi)些思考。前文已經交待，《環評(ping)法(fa)(fa)》和《CEQ條例》在實踐操(cao)作的(de)(de)層面上(shang)均可以視為行(xing)政程序(xu)(xu)(xu)法(fa)(fa)，既然(ran)是(shi)行(xing)政程序(xu)(xu)(xu)法(fa)(fa)，那么它們都必然(ran)形成(cheng)了各自的(de)(de)關于公(gong)正和效(xiao)率(lv)的(de)(de)模式(shi)(shi)(shi)(shi)。有人認為“無論哪一(yi)種(zhong)程序(xu)(xu)(xu)模式(shi)(shi)(shi)(shi)，都必須兼顧公(gong)平和效(xiao)率(lv)，只是(shi)權利模式(shi)(shi)(shi)(shi)側(ce)重(zhong)于公(gong)平，效(xiao)率(lv)模式(shi)(shi)(shi)(shi)側(ce)重(zhong)于效(xiao)率(lv)。”???
筆(bi)者(zhe)對此表示贊(zan)同，進一步推論，筆(bi)者(zhe)認為(wei)中國(guo)的環評程(cheng)序(xu)屬于(yu)“效(xiao)率式”，美國(guo)的環評程(cheng)序(xu)則屬于(yu)“權利式”。
盡管中國建設項目(mu)環境影響(xiang)文件(jian)的(de)(de)(de)(de)審批期(qi)(qi)只有(you)(you)60天(tian)(tian)，似(si)乎(hu)比起(qi)美國的(de)(de)(de)(de)120天(tian)(tian)縮短(duan)一倍(bei)，但是，這不能真正地代表效(xiao)率之高，行政機關(guan)在這60天(tian)(tian)里的(de)(de)(de)(de)工作(zuo)無(wu)外(wai)乎(hu)“召(zhao)集有(you)(you)關(guan)部門代表和專家組成審查(cha)小組，對環境影響(xiang)報告書進行審查(cha)”，所(suo)以(yi)這60天(tian)(tian)中的(de)(de)(de)(de)工作(zuo)量與其功效(xiao)有(you)(you)點(dian)失稱，再說(shuo)萬一行政機關(guan)非要(yao)在第60天(tian)(tian)給(gei)出審批結(jie)果的(de)(de)(de)(de)話，那么對于(yu)建設單(dan)位來(lai)說(shuo)，耽誤的(de)(de)(de)(de)時(shi)間、機遇可能難以(yi)估量。同(tong)樣(yang)，對于(yu)美國來(lai)說(shuo)，盡管法律規定(ding)公(gong)眾有(you)(you)30天(tian)(tian)的(de)(de)(de)(de)評(ping)論期(qi)(qi)，有(you)(you)足夠(gou)的(de)(de)(de)(de)時(shi)間來(lai)維護(hu)自己(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)環境權益，但筆(bi)者認為初稿(gao)的(de)(de)(de)(de)90天(tian)(tian)評(ping)論期(qi)(qi)也過長，公(gong)眾完全(quan)可以(yi)憑借極為快捷的(de)(de)(de)(de)信息渠道盡快發表自己(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)見解(jie)，因此將90天(tian)(tian)壓縮為60天(tian)(tian)更加適宜。
(四)環評程序的公(gong)眾參(can)與
“在政(zheng)府(fu)行(xing)政(zheng)領(ling)域，公(gong)(gong)民(min)的(de)參(can)與(yu)對保(bao)證政(zheng)府(fu)的(de)運作(zuo)有關鍵的(de)作(zuo)用(yong)，通過公(gong)(gong)民(min)的(de)參(can)與(yu)可(ke)以達到如(ru)下之(zhi)目(mu)的(de)：向公(gong)(gong)民(min)傳達信息;從(cong)公(gong)(gong)民(min)中獲取信息;改善(shan)公(gong)(gong)共政(zheng)策、規(gui)劃和(he)項(xiang)目(mu)…延(yan)續或避免政(zheng)策決定(ding)的(de)困難。”可(ke)見公(gong)(gong)民(min)參(can)與(yu)(即公(gong)(gong)眾(zhong)參(can)與(yu))行(xing)政(zheng)管理的(de)理性在于保(bao)障政(zheng)府(fu)決策和(he)社會公(gong)(gong)眾(zhong)權(quan)利的(de)雙重優化(hua)。
1.公眾參與的前提
(1) “公眾”的(de)范圍
中(zhong)美“公(gong)(gong)眾(zhong)”定義的(de)外延大(da)同小異，都指擁有(you)該國(guo)國(guo)籍的(de)居(ju)民，但中(zhong)國(guo)把“專家(jia)”獨立(li)在公(gong)(gong)眾(zhong)之(zhi)外，突出了(le)專家(jia)在環評(ping)中(zhong)的(de)重要(yao)地位。實(shi)踐中(zhong)，能真正(zheng)參(can)與(yu)環評(ping)的(de)公(gong)(gong)眾(zhong)在領域和數目上都是(shi)有(you)限的(de)，這(zhe)主(zhu)要(yao)取決(jue)于參(can)與(yu)途(tu)徑。
就(jiu)中(zhong)國而(er)言(yan)，專項規(gui)劃機關和(he)建(jian)設單位在報批環(huan)境影(ying)響(xiang)評價(jia)文件草(cao)案之前，必(bi)須“舉行論證(zheng)會、聽(ting)證(zheng)會，或(huo)者采取其(qi)他形式，征求有(you)關單位、專家(jia)和(he)公(gong)眾對環(huan)境影(ying)響(xiang)報告書草(cao)案的意見”，實(shi)踐中(zhong)真正有(you)多少普通百姓能(neng)參與論證(zheng)或(huo)者聽(ting)證(zheng)?出席的人員能(neng)否反映(ying)所有(you)公(gong)眾或(huo)起碼是(shi)有(you)利益影(ying)響(xiang)的公(gong)眾的心聲(sheng)?在一個聽(ting)證(zheng)制度體(ti)系尚不夠健全的發展中(zhong)國家(jia)，可能(neng)更多的只是(shi)形式上宣揚民主(zhu)行政(zheng)，稀釋各方的狐疑。
美(mei)(mei)國(guo)的(de)公(gong)眾(zhong)參(can)與途(tu)徑主要也(ye)是(shi)聽證(zheng)(zheng)會(hui)，可見作為(wei)一種渠道或制度，聽證(zheng)(zheng)本身是(shi)美(mei)(mei)好的(de)，關鍵在(zai)于落實它的(de)經濟基礎和配套制度。美(mei)(mei)國(guo)人(ren)民(min)在(zai)生活殷實后自然把注(zhu)意力轉到生活質(zhi)量(liang)上來，環(huan)(huan)境問(wen)(wen)題是(shi)他們早在(zai)70年代(dai)就已(yi)經非常關注(zhu)的(de)問(wen)(wen)題之一，1970年“地球日”環(huan)(huan)保運動席卷(juan)全(quan)美(mei)(mei)，可謂自下(xia)而上規模最大的(de)“公(gong)眾(zhong)參(can)與”活動。所(suo)以，歷史(shi)傳(chuan)統(tong)也(ye)催(cui)生了(le)美(mei)(mei)國(guo)社會(hui)公(gong)眾(zhong)參(can)與的(de)體系建設。
(2) 政府接納公(gong)眾(zhong)的程度
世界各國(guo)基本(ben)(ben)上鼓勵公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)事務，但各政(zheng)(zheng)府(fu)對于(yu)公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)接納度有別，這取(qu)決(jue)于(yu)政(zheng)(zheng)府(fu)自(zi)身的(de)(de)(de)地(di)位和(he)作用(yong)。中國(guo)在(zai)(zai)計劃經濟中沉寂了(le)很(hen)多年，現在(zai)(zai)雖已建立(li)市(shi)場經濟，但政(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)宏(hong)觀調控等(deng)手段仍然(ran)發(fa)揮者重(zhong)要的(de)(de)(de)作用(yong)，因此，國(guo)家不能在(zai)(zai)所(suo)有領域(yu)都市(shi)場化，在(zai)(zai)一(yi)(yi)些關乎公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)利(li)益的(de)(de)(de)社會(hui)事務上，政(zheng)(zheng)府(fu)保(bao)留了(le)絕對比重(zhong)的(de)(de)(de)發(fa)言權(quan)和(he)決(jue)定權(quan)，如此情形之(zhi)下，公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)效(xiao)力就(jiu)受到(dao)削弱，越削弱就(jiu)越影響公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)積(ji)極性，從(cong)而形成(cheng)一(yi)(yi)個公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)不愿過(guo)問(wen)大小行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)事務的(de)(de)(de)不良(liang)循環。此外，中國(guo)自(zi)古就(jiu)存在(zai)(zai)“權(quan)力崇拜”的(de)(de)(de)思想，認為(wei)當了(le)“官”就(jiu)自(zi)然(ran)獲得管人管事的(de)(de)(de)權(quan)力，這種嚴重(zhong)的(de)(de)(de)官本(ben)(ben)位理(li)念(nian)甚至延(yan)續到(dao)“一(yi)(yi)切權(quan)力屬于(yu)人民”的(de)(de)(de)今天，從(cong)問(wen)題的(de)(de)(de)相(xiang)對面看(kan)，公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)權(quan)利(li)意識也一(yi)(yi)直被壓制著，難(nan)得有機會(hui)行(xing)(xing)使(shi)參(can)政(zheng)(zheng)議政(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)權(quan)利(li)。綜合(he)分析可見，中國(guo)政(zheng)(zheng)府(fu)對公(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與的(de)(de)(de)接納度還(huan)有待加強。
美國(guo)(guo)只有兩百多年(nian)的歷(li)史，但從華(hua)盛頓(dun) 時代 的制憲(xian)會(hui)議開始，始終融合(he)(he)了國(guo)(guo)民參(can)政(zheng)議政(zheng)的意愿和(he)行(xing)動(dong)。可以(yi)說當今(jin)的美國(guo)(guo)已經建立起“新公(gong)共(gong)(gong)管理”取相模式的政(zheng)府，因(yin)為(wei)它符合(he)(he)“新公(gong)共(gong)(gong)管理”的思想，“強調國(guo)(guo)家、各種(zhong)社(she)會(hui)組(zu)織(公(gong)眾(zhong))之間(jian)(jian)的一種(zhong)伙伴關系(xi)，強調它們各自(zi)在社(she)會(hui)秩序(xu)中的能動(dong)作用(yong)。認為(wei)在一個多元的社(she)會(hui)里，必須尋求并保持社(she)會(hui)秩序(xu)、民主和(he)社(she)會(hui)公(gong)正之間(jian)(jian)的平衡(heng)”。筆(bi)者認為(wei)美國(guo)(guo)政(zheng)府很好地改革(ge)了自(zi)身體(ti)制并接納了公(gong)眾(zhong)參(can)與行(xing)政(zheng)。
(3) 信息公(gong)開
只有(you)讓公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)了(le)解、掌握規(gui)劃(hua)或建設項(xiang)目(mu)的(de)資料信(xin)息，才能讓公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)對此進行評(ping)論，所(suo)以(yi)(yi)信(xin)息公(gong)(gong)開是公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)參與(yu)環(huan)評(ping)的(de)必要前(qian)提(ti)。根據《環(huan)評(ping)法》第十一(yi)條(tiao)、第二十一(yi)條(tiao)，規(gui)劃(hua)的(de)編制(zhi)機(ji)關和(he)項(xiang)目(mu)的(de)建設單位(wei)在(zai)(zai)報批環(huan)境影響報告書前(qian)，應該采取有(you)關形式(shi)征(zheng)求公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)意(yi)見，而無需(xu)在(zai)(zai)此前(qian)將有(you)關的(de)文件予以(yi)(yi)公(gong)(gong)開，這(zhe)意(yi)味著公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)參與(yu)環(huan)評(ping)之前(qian)對該規(gui)劃(hua)和(he)項(xiang)目(mu)毫不了(le)解，要求其在(zai)(zai)短時(shi)間的(de)聽(ting)證會或調(diao)查中對草案(an)提(ti)出意(yi)見，難(nan)度非常之大，所(suo)以(yi)(yi)這(zhe)樣的(de)意(yi)見征(zheng)求往(wang)往(wang)流于形式(shi)，難(nan)以(yi)(yi)真正實現公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)參與(yu)的(de)效果(guo)。
相較之下(xia)，美國(guo)的(de)信(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)(gong)(gong)開制(zhi)度要完善(shan)得多。立法(fa)依(yi)據(ju)可(ke)以追溯到《行(xing)政(zheng)程(cheng)序(xu)法(fa)》第(di)552條—行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)有在《聯(lian)邦(bang)公(gong)(gong)(gong)報(bao)》披露特(te)定信(xin)息(xi)(xi)(xi)的(de)法(fa)律義務;《情報(bao)自由法(fa)》、《陽光下(xia)的(de)政(zheng)府(fu)法(fa)》等多部法(fa)律都有信(xin)息(xi)(xi)(xi)公(gong)(gong)(gong)開的(de)具體規定。環評實踐中(zhong)，政(zheng)府(fu)的(de)公(gong)(gong)(gong)告(gao)(gao)(gao)(gao)貫穿四個階段，“公(gong)(gong)(gong)告(gao)(gao)(gao)(gao)包括(kuo)范圍界定公(gong)(gong)(gong)告(gao)(gao)(gao)(gao)、初步決定公(gong)(gong)(gong)告(gao)(gao)(gao)(gao)、意思通(tong)告(gao)(gao)(gao)(gao)、可(ke)獲得環境(jing)(jing)影(ying)響報(bao)告(gao)(gao)(gao)(gao)書(shu)草案的(de)通(tong)告(gao)(gao)(gao)(gao)、可(ke)獲得最后(hou)的(de)環境(jing)(jing)影(ying)響報(bao)告(gao)(gao)(gao)(gao)書(shu)的(de)通(tong)告(gao)(gao)(gao)(gao),以及做(zuo)出(chu)決定記錄的(de)公(gong)(gong)(gong)告(gao)(gao)(gao)(gao)等。”在這種情況下(xia)，公(gong)(gong)(gong)眾能夠獲得與(yu)環境(jing)(jing)報(bao)告(gao)(gao)(gao)(gao)書(shu)的(de)編制(zhi)機(ji)關(guan)相差無幾的(de)資料(liao)信(xin)息(xi)(xi)(xi)，從而在充裕的(de)時間里 研究 相關(guan)報(bao)告(gao)(gao)(gao)(gao)并提出(chu)自己的(de)意見。不(bu)斷公(gong)(gong)(gong)開的(de)信(xin)息(xi)(xi)(xi)確保了(le)公(gong)(gong)(gong)民的(de)意見質量，也充分尊重了(le)公(gong)(gong)(gong)眾的(de)知情權。
2.公眾參與的階(jie)段
《環(huan)評(ping)法》允許(xu)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)介入(ru)環(huan)評(ping)的(de)(de)階段(duan)十分(fen)有(you)限：首先，對(dui)(dui)于(yu)(yu)(yu)指導性規劃(hua)的(de)(de)環(huan)評(ping)，根本(ben)不設(she)(she)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)家審查和公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)參與的(de)(de)內(nei)容，然而，這些(xie)關于(yu)(yu)(yu)土地(di)(di)利(li)用、區(qu)域(yu)、流域(yu)、海域(yu)的(de)(de)建設(she)(she)、開發利(li)用的(de)(de)規劃(hua)牽涉最為(wei)廣(guang)大群(qun)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)利(li)益，更(geng)加需要專(zhuan)(zhuan)(zhuan)家進行(xing)(xing)可行(xing)(xing)性論證(zheng)、聽(ting)取(qu)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)意愿(yuan)和建議;其次，對(dui)(dui)于(yu)(yu)(yu)專(zhuan)(zhuan)(zhuan)項(xiang)(xiang)(xiang)規劃(hua)的(de)(de)環(huan)評(ping)，只(zhi)在(zai)(zai)報(bao)批(pi)(pi)規劃(hua)草案前征求(qiu)(qiu)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)對(dui)(dui)于(yu)(yu)(yu)環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響(xiang)報(bao)告書(shu)的(de)(de)意見(jian)，而在(zai)(zai)編寫報(bao)告書(shu)、專(zhuan)(zhuan)(zhuan)家審批(pi)(pi)等階段(duan)排除(chu)了公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)參與，實踐中報(bao)告書(shu)因公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)意見(jian)而進行(xing)(xing)大副更(geng)改的(de)(de)情況非常(chang)罕(han)見(jian)，一方(fang)(fang)面是(shi)(shi)既(ji)定(ding)方(fang)(fang)案或者說是(shi)(shi)既(ji)定(ding)利(li)益已(yi)經確定(ding)，另一方(fang)(fang)面也(ye)是(shi)(shi)行(xing)(xing)政效(xiao)率使然;最后，對(dui)(dui)于(yu)(yu)(yu)建設(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)環(huan)評(ping)，建設(she)(she)單位也(ye)只(zhi)是(shi)(shi)報(bao)批(pi)(pi)建設(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響(xiang)報(bao)告書(shu)前征求(qiu)(qiu)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)意見(jian)，至于(yu)(yu)(yu)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)可行(xing)(xing)性研究、建設(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)設(she)(she)計(ji)、環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響(xiang)后評(ping)估(gu)等階段(duan)卻沒有(you)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)參與，然而實踐證(zheng)明，正是(shi)(shi)在(zai)(zai)其他階段(duan)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)更(geng)能把握建設(she)(she)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響(xiang)，更(geng)為(wei)直(zhi)接、方(fang)(fang)便地(di)(di)監督(du)建設(she)(she)單位落實“三同時”制度，所以《環(huan)評(ping)法》將公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)的(de)(de)意見(jian)只(zhi)局限于(yu)(yu)(yu)審批(pi)(pi)前的(de)(de)階段(duan)應該是(shi)(shi)一種(zhong)缺憾，不能真正讓(rang)公(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)主張自(zi)己的(de)(de)環(huan)境(jing)(jing)權益。
美國(guo)的(de)(de)(de)環評程序有(you)(you)(you)兩個階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)直接包含公(gong)眾(zhong)(zhong)參與(yu)：第(di)一(yi)階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)，行政機關認定(ding)其(qi)擬議(yi)的(de)(de)(de)行為(wei)無(wu)(wu)重(zhong)(zhong)大(da)環境影(ying)響，出具“無(wu)(wu)重(zhong)(zhong)大(da)影(ying)響認定(ding)”文件，公(gong)眾(zhong)(zhong)予以審查并(bing)具有(you)(you)(you)最終的(de)(de)(de)決定(ding)效力;第(di)四階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)，即“報告書的(de)(de)(de)評論(lun)和定(ding)稿(gao)”，這是(shi)(shi)整(zheng)個環評中最重(zhong)(zhong)要的(de)(de)(de)階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)。其(qi)間公(gong)眾(zhong)(zhong)先有(you)(you)(you)90天對于(yu)(yu)報告書初稿(gao)的(de)(de)(de)評論(lun)期，領頭機關研究并(bing)作出反映后定(ding)稿(gao)，公(gong)眾(zhong)(zhong)再次(ci)獲得30天對于(yu)(yu)定(ding)稿(gao)的(de)(de)(de)評論(lun)期，可以說這是(shi)(shi)公(gong)眾(zhong)(zhong)主導的(de)(de)(de)階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)，行政機關則是(shi)(shi)合(he)作性的(de)(de)(de)接收(shou)意(yi)見(jian)和針對實(shi)質性意(yi)見(jian)作出不同類型的(de)(de)(de)反映，或(huo)修改所有(you)(you)(you)方案，或(huo)補充(chong)修改有(you)(you)(you)關的(de)(de)(de)分析(xi)等。當然(ran)，第(di)二、第(di)三階(jie)(jie)段(duan)(duan)(duan)(duan)行政機關必須將其(qi)活(huo)動事項依法(fa)公(gong)告，公(gong)眾(zhong)(zhong)有(you)(you)(you)權對其(qi)監(jian)督，這也(ye)是(shi)(shi)公(gong)眾(zhong)(zhong)參與(yu)的(de)(de)(de)表現形式。可見(jian)，美國(guo)的(de)(de)(de)環評程序給了公(gong)眾(zhong)(zhong)很大(da)的(de)(de)(de)介入(ru)范圍，讓公(gong)眾(zhong)(zhong)最大(da)自(zi)由地與(yu)機關合(he)作，共同決定(ding)立法(fa)建議(yi)或(huo)者(zhe)建設項目的(de)(de)(de)實(shi)施情況。
3.公(gong)眾(zhong)參與的反饋(kui)
如前文(wen)所述，行政機關和(he)公眾互動的(de)功(gong)能(neng)在于“向公民傳達信息;從公民中獲(huo)取信息;改善(shan)公共政策(ce)、規劃和(he)項目(mu)”，筆者(zhe)認為只(zhi)有將(jiang)公眾的(de)意見(jian)當作意見(jian)來處理才能(neng)發揮公眾參(can)與的(de)作用，相反，如果(guo)只(zhi)是讓公眾埋怨幾句(ju)而草草了事，那么還(huan)不如免除公眾參(can)與這(zhe)一環節(jie)以節(jie)約(yue)社會資源。
中(zhong)國(guo)和(he)美(mei)國(guo)行(xing)(xing)政(zheng)機關對(dui)于公(gong)(gong)(gong)眾意(yi)見(jian)(jian)(jian)的反饋是不同的：就中(zhong)國(guo)而言，《環(huan)(huan)評法(fa)》第(di)十一條(tiao)第(di)二款(kuan)規定：“(專項規劃環(huan)(huan)境(jing)影響報(bao)(bao)告(gao)書)編(bian)制機關應(ying)(ying)當(dang)認真(zhen)考(kao)(kao)(kao)慮(lv)有(you)(you)關單(dan)位(wei)、專家(jia)和(he)公(gong)(gong)(gong)眾對(dui)環(huan)(huan)境(jing)影響報(bao)(bao)告(gao)書草案(an)的意(yi)見(jian)(jian)(jian)，并應(ying)(ying)當(dang)在報(bao)(bao)送(song)審查的環(huan)(huan)境(jing)影響報(bao)(bao)告(gao)書中(zhong)附具(ju)對(dui)意(yi)見(jian)(jian)(jian)采(cai)(cai)納或(huo)者不采(cai)(cai)納的說(shuo)明。”第(di)二十一條(tiao)第(di)二款(kuan)規定：“建設單(dan)位(wei)報(bao)(bao)批的環(huan)(huan)境(jing)影響報(bao)(bao)告(gao)書應(ying)(ying)當(dang)附具(ju)對(dui)有(you)(you)關單(dan)位(wei)、專家(jia)和(he)公(gong)(gong)(gong)眾的意(yi)見(jian)(jian)(jian)采(cai)(cai)納或(huo)者不采(cai)(cai)納的說(shuo)明。”可見(jian)(jian)(jian)，義務主體對(dui)公(gong)(gong)(gong)眾的態度是“應(ying)(ying)當(dang)”，反映(ying)是“考(kao)(kao)(kao)慮(lv)并說(shuo)明”，這種(zhong)宣(xuan)示性的條(tiao)款(kuan)在實踐中(zhong)根本無法(fa)真(zhen)正(zheng)落實!誰知道行(xing)(xing)政(zheng)機關是否(fou)認真(zhen)考(kao)(kao)(kao)慮(lv)了?如(ru)何舉證認定機關沒有(you)(you)認真(zhen)考(kao)(kao)(kao)慮(lv)?對(dui)采(cai)(cai)納意(yi)見(jian)(jian)(jian)的情況(kuang)說(shuo)明該以何為標準?如(ru)果未盡說(shuo)明義務，其法(fa)律責任如(ru)何?《環(huan)(huan)評法(fa)》無以回(hui)答。
美國行政(zheng)機關對于(yu)公(gong)(gong)(gong)(gong)眾(zhong)提出(chu)的(de)意見(jian)和(he)作出(chu)的(de)決(jue)定給予了充分的(de)尊重。環評的(de)第(di)一階段，公(gong)(gong)(gong)(gong)眾(zhong)的(de)審(shen)查決(jue)定能夠否(fou)決(jue)行政(zheng)機關對于(yu)“無重大環境(jing)影(ying)響”的(de)認定，足見(jian)公(gong)(gong)(gong)(gong)眾(zhong)決(jue)定的(de)決(jue)策效力。對于(yu)第(di)四階段的(de)評論，行政(zheng)機關“必須”個別或(huo)集合(he)地研(yan)(yan)究公(gong)(gong)(gong)(gong)眾(zhong)具體而明(ming)(ming)確的(de)意見(jian)，然后對此作出(chu)不同(tong)形式的(de)反(fan)應，與中國行政(zheng)機關相(xiang)比，其態度是“必須”而非“應當”，反(fan)應是“研(yan)(yan)究并有針對性地反(fan)映(ying)”而非“考慮并說明(ming)(ming)”，由此可見(jian)，美國對于(yu)公(gong)(gong)(gong)(gong)眾(zhong)意見(jian)的(de) 參考 或(huo)適用程(cheng)度遠(yuan)遠(yuan)甚于(yu)中國。
三、完(wan)善 中國 環(huan)評程(cheng)序的建議
中(zhong)(zhong)國是(shi)一個(ge)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)主導的(de)(de) 社會(hui) ，在(zai)(zai)環(huan)境管(guan)理領域中(zhong)(zhong)它(ta)的(de)(de)作(zuo)用尤為(wei)顯著。現在(zai)(zai)擺在(zai)(zai)我們(men)面前的(de)(de) 問題(ti) 是(shi)，國家(jia)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)力如(ru)此之大并(bing)且有擴張的(de)(de)趨勢，我們(men)如(ru)何 學習 借鑒美國成功的(de)(de)經驗(yan)，將行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)實體(ti)規范(fan)同行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)程序規范(fan)結合起來，使行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)主體(ti)在(zai)(zai)公眾或其他(ta)各(ge)方的(de)(de)制約下(xia)依(yi)法行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)，使靜態(tai)(tai)、專(zhuan)斷的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)轉變為(wei)動態(tai)(tai)、合作(zuo)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)權(quan)(quan)(quan)，在(zai)(zai)各(ge)種社會(hui)力量較(jiao)為(wei)平衡(heng)的(de)(de)形態(tai)(tai)中(zhong)(zhong)實現國家(jia)環(huan)境行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)管(guan)理。《環(huan)評法》的(de)(de)實體(ti)規范(fan)還是(shi)比較(jiao)先進的(de)(de)，如(ru)引入(ru)戰(zhan)略環(huan)評、后環(huan)評等制度，但是(shi)從前文的(de)(de) 分析 可以看出，中(zhong)(zhong)國的(de)(de)環(huan)評程序需要完善(shan)以下(xia)幾個(ge)方面：
(一)完(wan)善(shan)行(xing)政機(ji)(ji)關的(de)權力制(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)。沒(mei)有制(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)因素的(de)權力是(shi)危(wei)險的(de)，行(xing)政機(ji)(ji)關擁(yong)有決定重大(da)規劃的(de)權力，擁(yong)有批準下級規劃和(he)建(jian)(jian)設單位環境(jing) 影響 報告書的(de)權力，需(xu)要建(jian)(jian)立并運行(xing)一個妥善(shan)的(de)權力制(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)加以(yi)平衡。比如提倡行(xing)證(zheng)復議，支持公民訴(su)訟(song)，加大(da)輿(yu)論對于規劃和(he)建(jian)(jian)設項目的(de)暴光(guang)率等。
(二)明(ming)確若干程序的(de)期(qi)(qi)限。只有明(ming)文規(gui)定(ding)(ding)某程序的(de)期(qi)(qi)限，才能防范行政(zheng)機關延(yan)期(qi)(qi)甚至不作為，也能明(ming)確相對人啟動救濟程序的(de)起算(suan)時(shi)間。《環(huan)評法》有待明(ming)確的(de)規(gui)定(ding)(ding)有：1。明(ming)確專(zhuan)項規(gui)劃環(huan)境影(ying)(ying)響報(bao)(bao)(bao)告(gao)書(shu)的(de)審批期(qi)(qi)限;2。將(jiang)建設(she)項目環(huan)境影(ying)(ying)響報(bao)(bao)(bao)告(gao)書(shu)審批期(qi)(qi)限從60天壓縮為30天;3。規(gui)定(ding)(ding)報(bao)(bao)(bao)送規(gui)劃草案和建設(she)項目草案前(qian)的(de)公眾評論期(qi)(qi)為30天。
(三)建(jian)設項(xiang)目(mu)立(li)項(xiang)階段進行(xing)初(chu)(chu)步(bu)環(huan)評(ping)(ping)。在(zai)相關的 法律 法規(gui)中規(gui)定環(huan)境(jing)(jing)行(xing)政主管部門以外的行(xing)政機(ji)關對于(yu)申請(qing)的項(xiang)目(mu)有(you)義務(wu)進行(xing)初(chu)(chu)步(bu)的環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響評(ping)(ping)價。責令申請(qing)單位出具環(huan)評(ping)(ping)大(da)綱，組織有(you)關專家審查，必要時會同環(huan)境(jing)(jing)影(ying)響區域的居民代表進行(xing)初(chu)(chu)步(bu)討論。
(四(si))健(jian)全公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與制(zhi)度(du)。這是《環(huan)評(ping)法(fa)》亟(ji)需完(wan)善的(de)(de)制(zhi)度(du)之一(yi)。從比較宏觀(guan)的(de)(de)層次(ci)上(shang)說我們必(bi)(bi)須從以下幾個方面入手(shou)：1。轉變政(zheng)府觀(guan)念，培養政(zheng)府公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)合作(zuo)(zuo)行(xing)(xing)政(zheng)的(de)(de)思想意識;2。借鑒(jian)《上(shang)海市政(zheng)府信(xin)息(xi)公(gong)(gong)(gong)開規(gui)定》的(de)(de)法(fa)律(lv)規(gui)范(fan)，增(zeng)加《環(huan)評(ping)法(fa)》關(guan)于公(gong)(gong)(gong)開規(gui)劃(hua)和(he)建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)資料(liao)信(xin)息(xi)的(de)(de)法(fa)律(lv)規(gui)定，盡量具(ju)(ju)體(ti)化，使其(qi)具(ju)(ju)有可操作(zuo)(zuo)性;3。拓展公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與環(huan)評(ping)的(de)(de)途徑，尤其(qi)保證(zheng)舉行(xing)(xing)聽(ting)證(zheng)會(hui)的(de)(de)次(ci)數(shu)、質(zhi)量以及(ji)對于普通公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)方便程度(du);4。擴大公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與的(de)(de)范(fan)圍(wei)。允許(xu)公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)介(jie)入指導(dao)性規(gui)劃(hua)環(huan)評(ping)，同時明(ming)(ming)確行(xing)(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)負有公(gong)(gong)(gong)告有關(guan)文件的(de)(de)義務。(涉及(ji)國(guo)家秘(mi)密的(de)(de)除外);在建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)環(huan)評(ping)中，允許(xu)公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)參(can)與其(qi)他環(huan)節，實現全程參(can)與，具(ju)(ju)體(ti)模(mo)式為：立項(xiang)、環(huan)評(ping)大綱及(ji)審查-環(huan)評(ping)報(bao)告書(shu)-環(huan)境影響技術評(ping)估-項(xiang)目(mu)可行(xing)(xing)性 研究 報(bao)告-建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)設(she)(she)計-建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)施(shi)工(gong)-項(xiang)目(mu)竣(jun)工(gong)驗(yan)收-環(huan)評(ping)后評(ping)估。5。提升公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意見的(de)(de)決策力。在嚴格要求公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)意見達到一(yi)定質(zhi)量的(de)(de)基(ji)礎上(shang)(如(ru)非常切合實際、比較具(ju)(ju)體(ti)明(ming)(ming)確)，強制(zhi)行(xing)(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)必(bi)(bi)須予以充分分析，并就分析結果對報(bao)告書(shu)作(zuo)(zuo)出適(shi)當的(de)(de)反(fan)映，以及(ji)明(ming)(ming)確行(xing)(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)責任人員違反(fan)該規(gui)定的(de)(de)法(fa)律(lv)責任。
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