早在(zai)2010年(nian)(nian)，國(guo)務院辦(ban)公(gong)廳(ting)就下發了由環境保(bao)護(hu)部等(deng)九部委牽頭的(de)《關于推進大氣污染聯防(fang)聯控工作改善區(qu)域空氣質量的(de)指導意見》，提出到2015年(nian)(nian)，建立大氣污染聯防(fang)聯控機制(zhi)，形成區(qu)域大氣環境管(guan)理的(de)法(fa)規、標準和政策體系(xi)。

2014年4月，新修訂的(de)(de)《環保法》出臺，其(qi)中第二十條規定(ding)：“國家建(jian)立(li)跨(kua)行政區域的(de)(de)重(zhong)點區域、流域環境污染和生態(tai)破壞聯合防治(zhi)協(xie)調機制(zhi)，實行統(tong)一(yi)規劃、統(tong)一(yi)標準、統(tong)一(yi)監(jian)測、統(tong)一(yi)的(de)(de)防治(zhi)措施(shi)。”這從法律(lv)層面(mian)上確(que)立(li)了聯防聯控機制(zhi)。

本(ben)文從(cong)京津冀在(zai)聯防聯控治理霧霾過程中的主體(ti)和(he)目標(biao)，相(xiang)關(guan)運行(xing)機制以(yi)及(ji)責任(ren)承(cheng)擔與損害賠償(chang)等方面(mian)提出一些具體(ti)法(fa)律措施。

如何構建聯防聯控行政主體？

霧霾的特點決定了需要區域內各省(sheng)市(shi)(shi)(shi)間(jian)(jian)協調行動。然而我國實行嚴格的屬(shu)地行政區劃(hua)(hua)管理，省(sheng)級與(yu)直轄市(shi)(shi)(shi)之間(jian)(jian)，地級市(shi)(shi)(shi)與(yu)地級市(shi)(shi)(shi)之間(jian)(jian)，并不(bu)存在(zai)行政隸屬(shu)關系，由此就產生了誰(shui)來指(zhi)揮和(he)統一規劃(hua)(hua)問題，這(zhe)就需要建立一種(zhong)在(zai)行政級別之上的協調組織機構，即聯防(fang)聯控行政主體。

1、立法明確聯防聯控主體及其組織形式

只有在確立(li)聯防(fang)聯控主體并在主體統一指導下，各省(sheng)市相互協調(diao)，展開分工與合作，才能避免相互之間(jian)的資源浪費(fei)與責任推諉。

在(zai)主(zhu)體構成上，立法應明確(que)由誰(shui)(shui)牽頭、由誰(shui)(shui)組成區域聯(lian)防聯(lian)控聯(lian)席委員會(hui)(hui)等問題。在(zai)組織形式上，建議立法規定聯(lian)席委員會(hui)(hui)主(zhu)席由各省市政(zheng)府輪值擔(dan)任，并定期召開會(hui)(hui)議，通(tong)過民主(zhu)協(xie)商討論(lun)、集中表決等形式通(tong)過霧霾(mai)治理協(xie)議。

2、立法授權聯防聯控主體職責范圍

在確定聯(lian)(lian)防(fang)聯(lian)(lian)控主(zhu)(zhu)體(ti)的同時，應在立法上明確主(zhu)(zhu)體(ti)的職責(ze)范(fan)圍，避免主(zhu)(zhu)體(ti)被虛(xu)置。聯(lian)(lian)席委員(yuan)會(hui)作為聯(lian)(lian)防(fang)聯(lian)(lian)控的主(zhu)(zhu)體(ti)，研究規(gui)劃目(mu)前階(jie)段治理霧霾的工(gong)作目(mu)標和(he)規(gui)劃，商討相關(guan)的空(kong)氣質(zhi)量標準與污染物排放限(xian)量，最后由聯(lian)(lian)席委員(yuan)會(hui)作出最終的決策(ce)或規(gui)范(fan)文件，這些(xie)規(gui)范(fan)文件應該由參加的所(suo)有主(zhu)(zhu)體(ti)共同簽署。這些(xie)文件對(dui)各省市(shi)政府是(shi)具有法律約束(shu)力的。

聯防聯控目標如何法定化？

聯防聯控應(ying)(ying)當(dang)制定(ding)相應(ying)(ying)的具體(ti)目(mu)標。在(zai)(zai)具體(ti)目(mu)標指導下，才(cai)有明(ming)確的治(zhi)理方向。但是目(mu)標不(bu)能(neng)停留在(zai)(zai)政策文件上，應(ying)(ying)該(gai)以法律法規等立法形(xing)式予以實施。

1、總量控制目標法定化

治理(li)霧霾是(shi)一項長(chang)期艱巨的任(ren)務，需要(yao)分(fen)階(jie)段有(you)計劃地劃定不同時期的總(zong)(zong)量(liang)控制(zhi)目(mu)標(biao)(biao)。為保證總(zong)(zong)量(liang)控制(zhi)目(mu)標(biao)(biao)的有(you)效實施，應該在修訂《大氣污(wu)染防治法》時規定總(zong)(zong)量(liang)控制(zhi)目(mu)標(biao)(biao)計劃。

在法律指導(dao)下，由聯(lian)席委(wei)員會(hui)組(zu)織各省市政府協商一(yi)定時期、區域內的具體總量控制減排目標(biao)和時間計劃。達成一(yi)致后，再由各省市經(jing)各自的人大批(pi)準形成相應的地(di)方性法規予以實施(shi)。

在法律中(zhong)制(zhi)定(ding)總量(liang)(liang)控(kong)制(zhi)目標(biao)計(ji)劃的(de)相(xiang)關原則，在法規(gui)中(zhong)體現有時(shi)間、數量(liang)(liang)等可(ke)衡量(liang)(liang)因(yin)素的(de)具體控(kong)制(zhi)目標(biao)，原則與(yu)規(gui)則相(xiang)結(jie)合，才能有效(xiao)保障總量(liang)(liang)控(kong)制(zhi)目標(biao)的(de)可(ke)行(xing)性(xing)、效(xiao)率性(xing)與(yu)強制(zhi)性(xing)。

2、空氣質量技術標準法定化

治理霧霾離不(bu)開相應的空氣質量技術標準(zhun)，將(jiang)其法(fa)定化是執行的最有(you)效手段(duan)。

首先，明確空氣質量技術標準(zhun)的(de)法(fa)律(lv)性質與效力(li)，通過立法(fa)授(shou)權相(xiang)關(guan)行(xing)政機(ji)關(guan)，使標準(zhun)成為具有強(qiang)制(zhi)力(li)的(de)法(fa)律(lv)標準(zhun)。

其次，規定空(kong)氣(qi)質量(liang)技術標(biao)準(zhun)制定和修改的法定程序。空(kong)氣(qi)質量(liang)技術標(biao)準(zhun)帶有(you)很(hen)強的科學性，立法必須明確有(you)哪些機(ji)構和人員參與(yu)制定，在哪些情況下需(xu)要(yao)修改，空(kong)氣(qi)質量(liang)技術標(biao)準(zhun)得出的具體依據(ju)有(you)哪些，標(biao)準(zhun)通過(guo)應該經過(guo)專家論(lun)證與(yu)社(she)會公眾參與(yu)等程序。

再(zai)次，規定(ding)空(kong)氣質量(liang)技術標(biao)準(zhun)的適(shi)用效力，已經(jing)上升(sheng)為(wei)法律法規的空(kong)氣質量(liang)技術標(biao)準(zhun)比(bi)其他(ta)技術標(biao)準(zhun)應當優先適(shi)用，可以成為(wei)判(pan)斷行為(wei)人(ren)承(cheng)擔責任的依(yi)據。

聯防聯控的運行機制措施

通過(guo)立法確(que)立了聯防聯控的(de)主體(ti)和目(mu)標(biao)后，接下來就是建(jian)立相應(ying)的(de)運行(xing)(xing)機(ji)制(zhi)，保(bao)證聯防聯控有效運行(xing)(xing)，這些運行(xing)(xing)機(ji)制(zhi)同樣需要以(yi)法律法規的(de)形式予以(yi)確(que)認。

1、構建法律上的霧霾監測與評價體系

目前我國已經(jing)建立(li)的(de)(de)霧霾(mai)監測(ce)評價體系(xi)主要限于工作層(ceng)面(mian)，在法律(lv)層(ceng)面(mian)上(shang)體現還不明(ming)顯。同時，已有(you)的(de)(de)霧霾(mai)監測(ce)站點基本上(shang)都是區域內(nei)各個(ge)城(cheng)市獨立(li)設立(li)的(de)(de)，整體上(shang)未必(bi)科學(xue)合理。

 由(you)于監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)站點(dian)(dian)設置影響空氣取樣，因此，需要以(yi)立法(fa)形式規定區域內統一(yi)(yi)(yi)的霧霾(mai)監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)與評價標準、監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)點(dian)(dian)設置分布，統一(yi)(yi)(yi)取樣標準，監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)結果(guo)評價等。將聯(lian)防(fang)聯(lian)控區域內的全部監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)站點(dian)(dian)整合成一(yi)(yi)(yi)張強(qiang)大(da)的監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)網絡。聯(lian)席委員會可以(yi)依據監(jian)(jian)(jian)(jian)測(ce)(ce)(ce)數據，對當前霧霾(mai)治理效果(guo)進行評價，并(bing)研(yan)究下一(yi)(yi)(yi)步的防(fang)治目標和防(fang)治措施。

2、信息通告與報告制度

為減少信息(xi)不充分、不對稱、不及時對區域治(zhi)理霧霾的消極(ji)影響(xiang)，需要(yao)建立(li)(li)信息(xi)通告制度(du)，并以立(li)(li)法形式予以確定，從實體(ti)與程序兩方面明文規定。

實體(ti)(ti)方(fang)面(mian)，應明確由各省市(shi)政府就本轄區內的(de)霧霾治理情(qing)況(kuang)向聯席委員會提(ti)交(jiao)報告，內容(rong)包(bao)括相關義務履(lv)行情(qing)況(kuang)，法規(gui)、政策實施結(jie)果(guo)等(deng)。程序方(fang)面(mian)，應規(gui)定信息通(tong)告的(de)具體(ti)(ti)時間，包(bao)括常規(gui)情(qing)況(kuang)及(ji)突發情(qing)況(kuang)，提(ti)交(jiao)的(de)方(fang)式和形式要求，報告的(de)形成過(guo)程。

此外，立法也應規(gui)定(ding)霧(wu)霾(mai)治理信息公(gong)(gong)開(kai)制(zhi)度(du)。各政府部門應當定(ding)期(qi)通過媒體(ti)向(xiang)公(gong)(gong)眾(zhong)披露霧(wu)霾(mai)治理的(de)(de)工作目標與計劃、相關的(de)(de)霧(wu)霾(mai)監(jian)測數據、未(wei)來的(de)(de)空氣質(zhi)量變化等信息，保障社會公(gong)(gong)眾(zhong)的(de)(de)知情權。

3、執法監管與監督法律措施

聯席委員會同(tong)時也應(ying)該是環境(jing)執法監督機(ji)構(gou)，并且(qie)其權(quan)威性應(ying)得到法律法規授(shou)權(quan)。其執法監管主要包括兩方(fang)面，一是對相關政府(fu)部(bu)門的(de)霧霾治理行(xing)為進行(xing)監管，二是對相關企業的(de)排污行(xing)為進行(xing)執法檢查。

霧霾治理(li)關(guan)系到公(gong)眾切(qie)身利益，因(yin)此，應當在立(li)法上保(bao)證社(she)會公(gong)眾的(de)(de)參與權。在聯防(fang)聯控(kong)治理(li)區域霧霾過(guo)程(cheng)中，應當將相關(guan)政府部門的(de)(de)治理(li)目標(biao)和治理(li)行為等向(xiang)社(she)會公(gong)眾披露，接受社(she)會公(gong)眾的(de)(de)質詢和監督。

責任承擔與損害補償措施

必須要明確相關責(ze)任主體的法律(lv)責(ze)任，保證霧霾治(zhi)理(li)的有效性。

聯防聯控治理霧霾中，相關政(zheng)府部(bu)門(men)和排(pai)污(wu)企(qi)業是主(zhu)要參(can)與者，因(yin)此相關法(fa)律責任(ren)主(zhu)要體現(xian)在這兩者上。作為(wei)執行(xing)具(ju)體治理任(ren)務(wu)的(de)主(zhu)體，各省級政(zheng)府及相關部(bu)門(men)違反法(fa)定(ding)職責，不遵守簽(qian)訂協議時(shi)，應(ying)承擔一定(ding)的(de)行(xing)政(zheng)責任(ren)。

對(dui)造成環境(jing)污染的企業，在立法上要加大處(chu)罰力度，完善處(chu)罰措施，進而改變處(chu)罰現(xian)狀。

行政責任方面，提高處罰金(jin)額，應當將(jiang)企業污(wu)染(ran)造(zao)成(cheng)的環境損害成(cheng)本與(yu)政府治(zhi)理(li)污(wu)染(ran)的成(cheng)本計算(suan)進去，提高違(wei)法成(cheng)本，迫使企業不敢違(wei)法排污(wu)。

 處(chu)罰(fa)形式上，罰(fa)金、停業(ye)整頓、吊銷營(ying)業(ye)執照與排(pai)污許可(ke)證，行(xing)政拘留等多種手段并用。

民事(shi)責(ze)任方(fang)面(mian)，在計(ji)算企業賠(pei)(pei)償(chang)金額時，應明確堅持(chi)全面(mian)賠(pei)(pei)償(chang)原則，既要賠(pei)(pei)償(chang)受(shou)害人的直接經濟(ji)損(sun)失，也要賠(pei)(pei)償(chang)受(shou)害人因(yin)環(huan)境污染造成(cheng)的相關(guan)間(jian)接損(sun)失，同時更要引入“懲罰性”賠(pei)(pei)償(chang)措施。

在刑(xing)事責(ze)任方面(mian)，對于造成嚴重(zhong)環境污染的企業(ye)負責(ze)人要加大(da)刑(xing)事處罰力(li)度。

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