論環境可持續發展視角下的政府作為
導讀：政府作為與環境的可持續發展緊密相關。所謂政府作為。政府在以經濟手段進行環境保護方面還十分欠缺。
關鍵詞：可持續發展，政府作為，環境保護
建設資源節約型、環境友好型社會是我們長遠的發展目標。當前，環境問題愈來愈成為影響生存與發展的關鍵性問題，其中，政府作為與環境的可持續發展緊密相關。從可持續發展的角度講，所謂政府作為，是指政府在組織和管理國家行政事務的過程中對可持續發展可能產生影響的各種行為的總和。近年來，在市場經濟改革的深化，政府職能的轉化，許多既得利益關系改組、分化的變化過程中，公共資源管理責權失衡，還有一些官員乘制度不健全之機以權謀私、官商勾結，在一些地方竟形成濫用和掠奪公共資源、破壞環境的小氣候，生態環境惡化的趨勢難以得到根本遏制。[①]從一系列的環境問題中可以發現，對可持續發展政策最具瓦解力的威脅往往來自某些政府的行為。在影響環境可持續發展的諸多因素中，應當高度重視政府作為的影響，切實扭轉政府的不作為或作為不當。
一、環境可持續發展中的政府作為表現與成因分析
環境問題具有很強的外部性，因此，在環境可持續發展問題上，各級政府一直居于主導地位。我國政府從政策和法制層面一直在加大了環境保護的力度，引入了環保責任追究機制，不少官員也因為環境問題承擔了相應的責任。但我們也應看到，當前我國環境形勢依然嚴峻，國務院發展研究中心的一份報告指出，“十五”時期我國多數的環保及生態目標均未完成如“三河三湖”水污染治理、“兩控區”二氧化硫排放量均未達到預定目標;工業污染排放總量控制和生活污染治理設施建設均沒有達到計劃目標;荒漠化、水土流失控制未能達到計劃目標;生態功能區建設的數量目標雖超額完成，質量問題凸顯。隨著未來經濟總量增加，資源、能源消耗持續增長，環境保護面臨的壓力越來越大。目前所存在的許多環境問題與政府的不作為和作為不當有很大的關系，主要表現在以下幾方面：
1.在一些資源環境問題上政府不作為或行動不及時,重點表現在政府對資源浪費缺乏約束的職責。我國在資源問題上的一個普遍現象是資源緊缺的同時浪費又比較嚴重，資源開發和使用環節的浪費都比較突出。以礦產資源為例，采富棄貧、回采率低、綜合開發利用不到位政府的作為沒有承擔起相應的約束職責;同時全國各地接連不斷的煤礦安全事故，也反映了一些地方政府及主管部門的不作為或沒有完全盡責盡力。
2.部分地方政府或職能部門亂作為，體現在其對企業污染問題視而不見甚至采取縱容態度。在政府職能上,地方政府的職能定位不明晰，邊界模糊，為一些職能部門缺位提供了空間。應該說，環境污染的企業行為與政府亂作為是緊密相連的。[②]以招商引資為例，一些地方在企業和產業的選擇上，對資源浪費和環境污染置之不理，不顧當地的自然條件和治污能力，盲目引入一些環境污染較重的企業，致使地方環境條件急劇惡化。
3.在促進資源與環境可持續發展的政策支持上，政府的作為還不到位。我國的環境經濟政策雖然種類較多，但真正在全國范圍內實施并發揮作用的并不多見。有些環境經濟政策雖然有政策性規定，但是由于沒有配套的措施，并沒有起到應有的作用。例如，中國人民銀行于1995年就制訂了政策，要求各級金融機構對“不符合環保規定的項目不貸款”，但是，由于沒有相關配套措施，這項很好的環境經濟政策并沒有得以實施。[③]
4.在環境問題上，政府作為以人為本、民主決策的程度不夠。環境影響評價制度，聽證制度在實踐中并沒有得到很好的落實。公民的意見沒有暢通的渠道得以有效反映，政府的信息公開程度也不夠。
5.政府在以經濟手段進行環境保護方面還十分欠缺。傳統上，政府進行環境保護措施可分為行政命令型措施和經濟激勵型措施。行政命令型措施是通過各類環境法規和環境標準的制定與強制執行達到一定的環境控制目標，在市場不健全和污染源相對較少時會比較有效果。免費。經濟激勵型措施則以市場為基礎，通過確定或改變市場參數來影響對象的經濟利益，從而調動污染者在利益的驅動下減少其破壞環境的行為。我國社會主義市場經濟的確立，使政府在環境保護和生態建設采用經濟激勵措施成為可能。但在如何運用經濟激勵手段來促進環境保護方面，政府的作為還十分欠缺。
分析以上的諸多問題，政府作為是資源與環境可持續發展最有影響力的因素。剖析這些現象，可以從以下幾點找到問題產生的原因：
1.以GDP為核心的政績考核的影響。現在通行的指標中，對資源的損耗和環境污染損失是忽略的，這一指標體系為無視環境條件片面追求經濟增長率開了綠燈，從而導致嚴重的環境問題。
2.政府職能轉變相對于經濟體制的轉軌還十分不到位。現在政府職能履行情況依然是經濟建設的力量大，對社會管理的職能還不夠到位。網。而現行的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的經濟增長模式，對經濟的影響又很突出。但在現行財政體制下，上下級政府之間的財權與事權倒掛。分稅制強化了中央財權，省級、市級政府又層層分稅，強化各自的財權，而極不對稱的支出重擔卻落在了基層。地方財政收入缺乏合理來源，省級以下政府靠營業稅實現大宗收入，在事權重壓之下，各地紛紛以做大經濟規模為取向，以高強度開發向土地、向資源要效益，如此“竭澤而漁”，環境破壞便在所難免。
3.決策機制與法治失衡。從資源浪費和環境污染問題可以發現，對可持續發展政策最具瓦解力的威脅往往來自某些政府的行為，有些打著“改革”“發展”旗號的做法，恰恰是少數人急功近利而犧牲多數人特別是弱勢群體的利益。造成上述情況的根本原因是：我國舊有的政治體制中，民主法制很不健全。改革開放以來，這種情況雖有很大改變，但仍存在著行政權力過大，而立法權、公民參政權和司法權偏弱等問題，且缺乏權力制約機制。
二、改善政府作為，推進環境可持續發展的幾點建議
我國正處于經濟全球化與轉軌過程中的特殊時期，解決當前所面臨的環境與生態問題，要遵循生態平衡的客觀自然規律和要求，尋求人與自然的和諧共處。政府在制定政策時，要充分考慮我國的資源環境條件與發展的矛盾，建立符合國情的環境政策體系。
1.各級政府當前應著力完善建設資源節約型、環境友好型社會的體制和機制。應進一步完善合理的資源價格形成機制，抓緊制定推出資源節約、環境保護的補償機制，調整資源稅、排污費等稅費政策。嚴格實施污染物排放總量控制、排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。逐步完善促進環境可持續發展的市場機制，例如適時推出水價改革和水權交易。
2.探索建立綠色GDP指標體系。現有的 GDP核算體系在很大程度上主導著各級層面經濟主體的經濟行為。這一核算體系在引導經濟活動最大化的同時，也導致了資源占用和生態破壞的最大化。因此，在核算經濟增長指標體系中，應加入對資源環境的核算，從而正確衡量經濟增長的資源環境代價，正確衡量發展成果和政府政績。[④]世界上已經有一些國家開始采用綠色GOP核算體系，綠色GDP不僅能反映經濟增長水平，而且能夠體現經濟增長與自然保護和諧統一的程度，可以很好地表達和反映可持續發展觀的思想和要求。我國政府也已經著手進行有關綠色GDP指標體系的研究和試行工作。今后，應進一步加快建立符合國際慣例并適合中國國情的綠色GDP核算指標體系的研究。
3.依法治理資源與環境問題。在缺乏法律約束的條件下，地方政府部門更關心自己部門的利益而不是社會的利益而相應的“各部門之間的協調”難免更多的是部門既得利益之間的權衡，而不是從社會利益最大化出發的社會各利益群體之間的協調。[⑤]所以，在可持續發展戰略制定和重大項目決策的民主化、法制化方面，我國特別需要完善相關的制度。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，建立健全有利于環保的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策法律體系。從國際經驗看，這些深層次的制度改革，可望為破解累積已久的制度弊端創造契機。僅以不動產稅為例，在市場經濟國家，正是由于地方財政收入以其為主體，而不以營業稅為主，政府行為才得以規范，才紛紛以保護和改善環境、增進不動產的安全與升值為施政目標，環境友好與經濟增長才能得以和諧。因此，對某些迫切需要但在國內尚屬空白的法律應盡快制定;要將合理的經濟手段法律化，如環境損害賠償制度、與環保有關的財稅制度等。免費網。[⑥]
地方政府的財政預算、決算報告提交地方人大審議時，應說明有關環境稅費的征收和使用明細，避免用于污水處理等環境治理的資金被截留擠占挪用。近年來，我國政府相繼制訂了一系列涉及環境方面的法律。但從目前的環境現狀看，應該盡快制定《中華人民共和國環境稅法》等綠色稅法，開征環境稅和生態補償稅。環境稅既可調節人們的經濟行為，減少污染，又可以為國家公共財政籌集資金。生態補償稅是指自然資源使用人或生態受益人在合法利用自然資源的過程中，對自然資源所有權人或對生態保護付出代價者支付相應費用的稅收制度。[⑦]
4.積極推進資源環境的機構整合。資源環境的機構調整不是簡單的機構拆分合并，而是應建立在職能整合基礎上的機構與職能歸位，使機構的職能更加明晰，更能勝任可持續發展的需要。例如，針對日益突出的能源問題，可以設想重組一個統一的能源部門，以加強能源領域的統籌協調與規劃;針對環境監管的獨立問題，可以設想將環保總局升格為環境署，提高其行政級別以進一步強化環境監管;同時針對環境保護中多頭管理無人負責的情況，完善環保部門統一監管，責任承擔機制。
5.加大政府對資源環境問題的信息透明度，增強對政府資源環境行為方式的監督和責任追究。規范環境信息的發布，對涉及公眾環境權益的政策和立法、規劃與建設項目，要充分公示信息，聽取公眾意見。要通過有關法定民主程序的制定，保障社會公眾在可持續發展重大事項方面的參與權。各級人大及其常委會在可持續重大事項決策過程中，應當依法廣泛動員社會公眾參與，調動各方積極因素，特別是專家、民間環保組織和相關利益者的積極性，通過聽證會、論證會、座談會和媒體公布等多種形式，使各項重大決策建立在更加民主、更加科學的基礎之上。
參考文獻：
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[2] 孫長學. 政府作為與資源環境可持續發展 [J]. 經濟體制改革, 2006,(1).
[3] 李克國. 中國的環境經濟政策 [J]. 生態經濟, 2000, (11).
[4] 張淑惠.轉軌時期政府在環境保護和生態建設中作用[J]. 林業經濟, 2006,(1).
[5] 馬 洪,王夢奎. 中國發展研究 [M]. 北京:中國發展出版社, 1999.
[6] 李 亞. 論經濟發展中政府的生態責任 [J]. 中共中央黨校學報, 2005, (02).
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