長江流域跨界水污染防治協商機制構建探討
導讀:：協商機制的構建是長江流域水污染防治制度建設的重要組成部分。構建一個有效的協商機制不僅必要。
關鍵詞：長江流域，跨界水污染，協商
協商機制的構建是長江流域水污染防治制度建設的重要組成部分。從目前來看，構建一個有效的協商機制不僅必要，而且可有。
從必要性來看，各水事管理部門水事管理職責未厘清是設立國家水事管理協調平臺的客觀依據。除水利部和環境國家環保總局外，我國法律也規定了中央其它涉水機構的水事管理職責。水事管理職責不清，水事管理勢必混亂。既使法律明確了水利部和國家環保總局各自的水事管理職責，也只是明確，并未有效劃分各自的職責，造成職責重疊之處甚多，人為造成了混亂。阻礙了水事管理效率的提高。我國多龍治水也源于此。一是有必要理順和界定各水事管理部門間的職責;二是在不改變現有的管理體制的情況下，有必要構建一個協調機構來協調水事管理部門的水事管理行為。
中央各部委職能重疊，長江流域也是如此。長江流域各省水事管理部門的水事管理職責與中央各水事管理部門的職責一樣出現了重疊。更為重要的是，長江流域各省水事管理部門是相互獨立的水事管理部門，互不隸屬。在涉及到跨省界水事糾紛時，缺乏一個協調機構。目前的長江水利委員會是水利部的派出機構，其行政級別比各省行政級別低，既無法協調各省的水事管理行為，也無法協調與環境保護部門的水事管理行為。
從現有制度設計上來看，也需要構建一個協調機制。新《水法》確立了流域管理機構與行政區域管理相結合的管理體制。如何結合，就需要建立一個協調平臺。來協調長江流域各行政單位與長委會的水事管理行為。
從國內外經驗來看，協調機制的構建有利于跨界水事管理。水事管理牽涉千家萬戶，需要相關利益主體參與，形成相互監督、相互制約、相互促進、共同發展，確保水資源可持續利用站。
從國外經驗來看，水事管理多重視公眾參與。上個世紀80年代后，美國重大水事管理均通過“溝通與協調”實施，并且法制化，保障相關利益主體的參與決策權;日本的水事管理建有完善的公示與意見征詢制度，公眾可以否決日本國土資源部與建設省的水資源開發規劃。上世紀80年代以來，日本有多座水庫建設計劃因公眾反對而取消。從國內經驗來看，胡鞍鋼曾提出用準市場和政治民主協商替代水管理的政府行為和指令性計劃;全國人大財政經濟委員會副主任委員、水利部前部長汪恕誠認為流域管理應在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式;在《中華人民共和國水法(送審稿)》第十條也鼓勵通過協調方式處理水事問題。[1]
長江流域已積累了一些協調處理水事糾紛的經驗，如長江流域的“水土保持委員會”和“長江防汛指揮部”，就是一個協調平臺，各省市主要領導參與協調管理;民進中央2003年提議建立一體化的長江水資源管理體制等都為建立協調機制提供了良好的經驗。[1]
一、國家水事管理協調平臺。
國家成立水事管理協調機構是各流域成立協調機構的重要依據。國家水事協調管理委員會作為國家協調平臺負責處理中央各水事管理相關部門的協調，統一水事管理行為，減少部門間耗損，提高水事管理效率。其構成成員由中央各涉水管理部門組成，協調委員會主席由水利部部長兼任;副主席由相關水事管理部門的副職兼任。機構為非常設機構。日常事務由秘書處負責處理，秘書處設在水利部。委員構成具有廣泛性，包括水利部、國家環保總局、農、林、地礦、能源、土地、交通等相關部門成員及水環境保護專家、各界代表等。
委員會下設兩個分委員會，水資源開發利用分委員會(以水利部為主)和水資源保護委員會(以國家環保總局為主)，分管水質和水量。這樣設置，主要是為了協調水利部和國家環保總局的水資源開發利用和水資源保護工作。
其職責是水事管理咨詢與協調，受國務院領導，通過相關立法授權環境保護，使其擁有一定的立法建議權，便于協調管理全國水資源。
協調主要包括：協調各相關部門水事管理規章、水事法律。對以前各部委出臺的水事相關法律法規進行梳理。消除法律法規中存在的不協調之處。對今后各部委新制定水事法律法規進行協調，防止新水事法律法規中出現新的不協調。
協調監督國務院各部門的水資源管理活動。國務院涉水部門多，通過建立這樣的一個協調平臺協調各個部門間的水事管理是必要的。
協調流域管理機構與流域內各行政機構間的水事管理活動。長期以來，因流域管理機構職能職責不清，法律地位不高，在流域水事管理中與流域內各行政機構間的矛盾和沖突較大。因此，在流域管理與行政區域管理相結合的體制下，它應起到協調流域管理機構與流域內行政機構的水事管理活動的作用。
二、長江流域水事管理協調平臺。
成立長江流域水事協調管理委員會，作為長江流域水事協調平臺，負責協調長江流域跨省界水理管理行為，協調長江流域各省水行政部門的水事管理行為，減少地區間耗損，提高水事管理效率。
其成員由長江流域各省涉水管理部門的組成，協調委員會主席由長江流域下游省(市)省長(市長)輪流兼任;副主席由長江流域上中游各省(市)省長(市長)兼任。機構為非常設機構。日常事務由秘書處負責處理，秘書長由長委會主任兼任，秘書處設在長委會。委員構成具有廣泛性，其成員由長江流域各利益主體組成，不僅包含水利、農林等各原水資源管理部門的代表，也同時吸收長江流域內各地方政府的代表。
其協調功能包括：對長委會及長江流域各水行政管理機構的水資源規劃工作進行協調;長江流域相對落后地區水利工程設施建設協調投資力度;協調規劃長江流域內跨界重大水利工程建設施工;協調規劃跨流域的引水、調水工程方案等等。
協調各長江流域各省水資源開發目標和開發前景規劃;協調統籌長江流域水資源的利用;監測長江流域水文、水質狀況;協調并制定長江流域水資源管理政策。
三、運作機制。
我們通過建立了長江流域水污染防治協調平臺和協調的法制環境后，再構建一個長江流域水污染防治協調的制度機制。這種協調機制是以協調平臺為依托，以法制協調為保障建立起來的。
長委會每年召開一次會議，遇大事可臨時召集會議。工作制度以民主協商為主，必要時報水利部審批。
長委會是屬法定型流域協調管理機構，相關水事管理法規對其進行專門授權，使其在法定權限內擁有對長江流域內水資源進行統一管理的權力。
長委會作為長江流域統一管理與行政區域管理相結合的議事協調組織，是新型的體現民主協商原則的名副其實的“水議會”。由長江流域內各省、自治區、直轄市的政府代表、中央水行政管理部門與水開發利用有關的各部委代表、長江流域內各行業用水及排水大戶代表、相關專家組成的長江流域水資源委員會，是長江流域水資源開發、利用、保護的協調決策機構。
1.長委會水事管理機制。
長委會是長江流域水事管理的重要機構。它具有對長江流域宏觀水事管理的決策權、水事政策的執行權和水事管理的監督權。長江流域水資源管理體制實現決策、執行、監督相分離、功能完整的運行機制。
長江流域水資源管理的監督檢查制度是保障水資源管理目標實施的重要制度條件。
長委會是監督主體。監督對象和監督內容為長江流域各行政區水行政管理部門的水事管理活動和執法活動。
監督方式是聽取各水行政主管部門的水事工作報告，現場檢查，重大水資源事故調查處理，水事糾紛的裁決等。
長委會從事長江流域水資源管理決策環境保護，應從流域總體利益最大角度來考量，須體現全流域利益主體的共同意見與意志。
長委會的決策機構成員包括但不限于長江流域內各利益主體，其中擁有相當數量的專業技術人員。他們參與監督，對決策機構、執行機構的工作效率與成果進行監督，反映自己的意見、意愿。
2.長委會水事協調機制。
長委會協調各地方水事決策、執行、監督活動。為保證長江流域水事管理的統一性，消除各地水事政策的矛盾和沖突，協調各地水事管理執行行為以及監督行為。長委會應更充分地發揮協調功能。這種協調主要體現在以下幾個方面：
(1)水事規劃協調。
實施長江流域水資源的綜合治理，應完善長江流域水資源綜合規劃制度。
長江流域水資源綜合規劃制度建立在長江流域各行政區和部門規劃基礎之上，并體現以長江流域管理為主，流域與區域管理相結合的水資源管理方針，具有整體性和全局性。它包括水資源利用和保護、水污染治理、生態保護、林業、農業、水土保持、交通、旅游等多個領域。同時，它是一種方針性、指導性的體制規劃，指導各行政區、各行業的水資源管理規劃。
長江流域水資源綜合規劃要通過充分的溝通和協商。化解綜合規劃與各行業、各行政區水資源規劃間的矛盾和沖突。這種規劃協調主要體現在二個方面：
一是規劃內容的協調。長江流域規劃分為長江水資源保護規劃和水污染防治規劃。長期以來，長江流域水資源保護規劃和水污染防治規劃是分別規劃，兩者關系并未厘清。未來，這兩個規劃應統一。
二是組織管理的協調。長委會通過協調機制的建立實現長江流域水資源的統一管理和規劃，統一流域內的地表水與地下水、水量與水質、開發與整治、利用與保護、水污染控制與治理等，協調長江流域各水行政主管部門的水事管理行為，打破“九龍治水”局面。
(2)水量管理協調。
在長江流域統一管理的大框架內，構建長委會與長江流域各行政區水行政管理部門的溝通協商機制，建立協調合作，厘清事權，科學分工，相互監督，共同發展的良性運作機制。
涉及取水許可的總量控制問題，先由長江流域各省級水行政部門提出本行政區域內取水總量意見，報長委會，長委會經過綜合平衡，尤其是重點考慮跨省界水資源總量和用水需求后再分配下達各行政區的取水總量，由長委會向取水單位發放取水許可證。
指定河段的重大建設項目、限額以上取水許可審批，先聽取所在地水行政主管部門的意見。
直管河湖的取水許可管理、建設項目審查在審批前先征求當地水行政主管部門意見環境保護，審批后及時告知有關部門。
地方各級水行政主管部門應當遵從法律法規規定的程序實施管理，對于依法由長江流域機構管理和審批的事項，應當及時轉報長江流域機構審批。
針對長江流域宏觀水事管理，一般是長委會先調查，征求長江流域各行政區內水行政部門的意見后，形成長江流域宏觀水資源管理方案。
對于跨省界水事管理行為，由長委會負責與相關水行政管理部門進行協商，共同管理和監督。
(3)利益協調。
平衡長委會與長江流域各行政區在水污染治理方面的權力關系，平衡長江流域各行政區域間的利益關系，平衡長江流域各行政區域內個體的利益關系。
長委會在長江流域水污染防治中的主導與各行政區水污染治理的核心作用均不能忽視。這種主導是宏觀上的主導;這種核心是沒有各行政區參與水污染治理，單靠長委會是不切實際的網站。
在長江流域各行政區域在水污染防治中的利益平衡問題，通過補償機制才能實現。補償依據、數額和方式經長委會統一協調和處理。
雙向補償：下游獲得清潔的水，向上游補償;下游獲得受污的水，獲得上游的補償。長江跨界上下游之間的水環境問題是上下游的發展權問題。上游為了保護水環境，保護下游水質，上游必須盡量減少對上游河水的污染，從而影響到上游的經濟發展。上游從事減污減排，需要從下游獲得相應的補償，以體現公平。這些需要從法律上得到規定。
具體而言，建立流域生態補償制度應當解決以下幾個問題：
一是明確賠償和補償的原則和對象。根據《環境保護法》第十六條“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”的規定，建議明確地方人民政府是生態賠償和補償的主客體，不涉及具體的單位和個人。
生態補償應當的原則：環境污染施害者對受害者進行補償;環境污染受益者對環境污染治理者進行補償;發展水平快的地區對發展水平慢的地區進行補償;城市向農村補償。以體現公平原則。
二是確定賠償和補償標準。長江流域生態補償應考慮補償者的支付能力的基礎上，根據水質和水量恢復狀況，確定生態補償標準。
一是考慮水質恢復中已投入成本，包括涵養水源、生態移民、環境污染綜合治理、城鎮垃圾、污水處理設施建設、水土保持、修建水利設施等成本。
二是考慮保持良好水質需要進一步投入的成本，包括新建生態保護和建設項目、生態移民、環境污染綜合治理、新建水利設施等。
三是確定賠償和補償辦法。賠償是由上游地區對下游地區污染超標所造成損失的賠償，賠償額與超標污染物的種類、濃度、水量以及超標時間有關。
補償是下游地區對上游地區輸送優于標準水質的補償，補償計算方法可以有以下幾種：一是以上游地區為水質達標所付出的努力為依據，主要包括上游地區涵養水源、環境污染綜合整治、農業非點源污染治理、城鎮污水處理設施建設、修建水利設施等項目的投資;二是以下游地區如果沒有得到上游達標水質而造成的損失計算環境保護，包括一、二、三產業的發展，人們生活水平的提高和旅游業的發展等方面;三是今后上游地區為進一步改善水環境質量和數量而新建生態保護和建設項目、環境污染綜合整治項目、新建水利設施等項目，由下游地區補償上游地區一定的資金。
生態補償的途徑：
一是國家財政轉移支付。國家加大對長江上游地區及污染受害地區的專項資金投入力度，稅收優惠政策。這些資金的來源有排污費、水資源使用費，也包括未來開征的環境稅。
二是發達地區向落后地區的財政轉移支付。長江下游地區經濟發達，是水污染的受害者和施害者，應協助上游做好水污染防治，方式有資金援助、技術支持、環保項目投資、為上游地區生態移民提供幫助等。
三是建立長江流域生態補償責任保險制度，讓保險公司和各利益主體分擔環境風險。
四是建立生態補償專項基金，對水污染受害者、生態移民的安置、受損地區的生態系統修復提供資金幫助。長江流域各利益主體，尤其是水污染治理受益者成為基金資金的主要來源。且接受社會捐助。建立生態建設專項資金。中央及長江流域各省級政府共同建立生態建設專項資金，列入財政預算，每年由政府撥出一定的專款來保證長江流域生態建設。同時，上游地區對下游地區的賠償以及下游地區對上游地區的補償都納入生態建設專項資金，每年由中央及省級政府統一劃撥，專款專用。
五是探索市場化生態補償模式。在長江流域建立水資源市場，使水資源資本化、生態資源資本化，建立環境要素價格發現機制，通過水資源使用權市場、排污交易權市場建立，建立市場化的生態補償機制，推行政府管制下的排污權指標有償分配和交易機制，運用市場機制提高治污效率，實現水資源的合理配置和提高水資源的使用效率。
(4)糾紛協調。
長江流域跨省界水事糾紛，由長委會進行協調。
調處原則是互諒互讓、團結協作。跨省際水事活動的監督、檢查和管理是長委會和長江流域各水行政主管部門一項重要而復雜的工作。它涉及多方利益主體，涉及到相關地區的經濟發展和社會穩定，長委會應按照符合長江流域水資源統一管理，有利于長江流域生態系統的保護為原則，進行協調。
充分征求相關水行政主管部門的意見。如果局部利益與流域整體利益矛盾，長委會應以整體利益為重進行協調。如果調處失敗，可上報中央協調機構進行協調和裁決網站。
省際邊界地區水事活動的監督、檢查省際邊界地區水事活動的管理是長委會和地方水行政主管部門又一項重要工作，涉及到相關地區經濟發展和社會穩定環境保護，應共同予以加強。這種邊界地區的水事活動涉及到上下游、左右岸利益，長委會必須按照統一規劃的要求審查該地區的水資源開發、利用項目，并征求有關地方水行政主管部門的意見。省際之間的水事糾紛協調不成，由長委會進行調處，調處后提出解決方案;長委會協調不成，報中央水事管理協調委會員協調裁決。
3.協調方式。
(1)聯合會商。
長委會是一個協調處理上下游、左右岸、局部與整體關系的平臺。長委會協調管理長江流域水資源，與長江流域各行政區水行政主管部門進行溝通與協調。
跨省界水事管理是非常復雜，它涉及到多方利益，解決難度大。原則是，長委會按照統一規劃審查跨省界地區水資源開發、利用項目，并征求相關地方水行政主管部門意見;項目實施時，長委會和相關省級水行政主管部門共同監督檢查。
凡建設不符合規劃要求或未經長委會和相關水行政主管部門一致同意的項目，長委會和有關水行政主管部門均有責任和義務加以制止或采取相關措施。
在跨界水事糾紛的解決上，長委會牽頭建立長江流域各行政區水行政主管部門參加的水事糾紛協商機構，制定工作規程，效防范和處理水事糾紛。
(2)公共參與。
建立長江流域水資源管理的公共參與制度。長委會成員構成多元化、決策信息透明化、科研成果共享化、利益機制衡平化等都體現了長江流域水資源管理的公共參與制度。
應當明確公眾參與機制，建立政府宏觀調控，流域民主協商，準市場運作，各利益主體參與的模式，為政府、公眾、私有部門建立合作基礎。
在法律中規定和保障長江流域相關利益者的知情權、申訴權、異議權，規定和保障公眾參與的權利和依法行使權力的效力。公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來。
長江流域管理應該在水資源統一管理的前提下，建立政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，這種模式應當在法律中作出明確規定，并保障相關利益者的知情權、申訴權。
加大宣傳，廣泛調動各方面參與水資源管理的積極性。政府應該鼓勵跨行業、跨地區的利益相關者參與水事管理。
履行公民知情權。長委會應將公布長江流域水文信息、水質污染狀況等相關流域信息制度化，定期或及時發布長江流域環境資源狀況公報，公開有關長江流域環境決策和管理的信息和程序，提供環境法律、法規、政策、計劃文件和其他有關信息等。
可以通過以下途徑加強公眾參與：
設立熱線電話，建立長江流域污染投訴處理機制;
建立公示制度，利用新聞媒體環境保護，對長江流域重點城市的年度水環境控制目標及執行情況、污水處理設施排放監測結果和超標排放事件進行公示;利用長委會網站，對長江流域內各城市排污申報與核定、污水處理設施自動在線檢測結果、污水處理設施整改、熱線電話投訴受理和處理情況進行公示;
完善環境公益訴訟制度，賦予熱心環境公益的公民代表受害者提起民事訴訟，要求環境破壞者停止破壞、恢復原狀、賠償損失等。
(3)協調立法。
法律協調與立法協調，首先是清理長江流域各行政區現有水事法律法規，對互相矛盾或沖突的法律法規進行修改或廢止，從而減少沖突，減少立法和執法資源的浪費，達到協調效果。
對舊水事法律法規的修改和廢止是一項技術性極強的工作，這需要整合長江流域以及長江流域外的立法專家開展研究和聯合攻關。對有爭議的、不適應長江流域水資源可持續利用的法律法規應進行修改;對牽涉面廣，存在嚴重沖突的水事法規政策需要考慮重新制定。以較少立法成本投入，獲得較大立法效益回報。
其次是建立立法協調機構。為了協調長江流域水事立法，建議建立長江流域水事立法協調機構，簽訂《長江流域水資源管理協作立法框架協議》，立法協調機構可命名為長江流域水事法治工作協調委員會。對該協調機構，可作如下構想：第一，該立法協調機構的委員會成員由法律、經濟、管理、環境等領域的專家和長江流域各地立法負責人組成，定期召開會議，討論由常設機構遞交的議題。指導各地立法實踐，協調各地水事立法沖突，從而有效降低法規政策壁壘。第二，就人員組成來看，應吸收具有豐富立法工作經驗又代表長江流域各地利益的專家為該機構工作人員。立法機關負責人可在該機構中兼職，這樣既可減少辦公支出，也更具有操作性。第三，立法協調機構的經費來源可由各省市按比例撥付，這部分經費應納入長江流域各省市財政預算。第四，為提高執法效益和解決執法難的問題，政府行政執法部門工作人員的加盟和參與立法，對于協調立法將收到事半功倍的效果。因為他們處于執法第一線，有一線的執法人員參與配合立法有利于減少或避免日后執法難的困境。第五環境保護，立法協調機構負責監督各地法規執行，調研水事法規實施情況，發現存在問題，向各級人大和政府提供水事立法完善建議。
再次，實施長江流域協作立法。實施長江流域協作立法，是解決長江流域水事立法沖突最有效的辦法之一網站。長江流域地方人大或政府可以通過訂立聯合水事立法協議，制定流域統一規則，通過長江流域各省市人大或政府的聯合水事立法或協作立法。制定統一水事法規或規章，減少多頭立法或重復立法。立法協作可采取二種方式：一是對于社會關注、群眾關心的水事管理熱點、難點、重點立法項目，成立聯合工作組聯合立法，制定共同水事法規，然后各自公布，對于有共性的水事立法項目，由一省或一市牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結果實行資源共享，水事法規各自公布，這種立法協作的好處是：它是一種工作協作，不涉及立法權限的改變。這種立法協作既節約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長江流域水事立法沖突，有效促進長江流域水事立法一體化進程。
最后，設立長江流域水事立法信息部。各地水事立法信息不對稱是長江流域水事立法沖突產生的根源之一。如果能在長江流域建立水事立法信息交流平臺，不但有利于解決水事立法信息不對稱問題，而且為各地提供了相互學習，立法借鑒的交流場所，該水事立法信息部是長江流域統一立法協調機構的工作部門，負責長江流域地方水事立法信息的收集、統計和分析工作。水事立法信息部通過對地方立法、執法和司法等方面情報的收集和分析，找到立法沖突的癥疾，化解立法沖突，提高長江流域水事立法效率，建議該部門建設一個網站環境保護，創辦一份刊物，作為長江流域水事立法信息收集、法規草案公示、地方立法探討和交流之平臺。
(4)統一執法。
長委會承擔長江流域水資源統一管理的職能，其執法工作與立法工作相比更顯滯后。因此，應在長委會內設立精干、高效的水資源管理執法隊伍，進一步強化長委會的水資源執法體系建設，以適應長江流域水資源統一管理的需要。
隨著長江流域水資源供需矛盾的加劇及水污染形勢的嚴峻，未來各種水事糾紛將呈上升態勢。在我國長江流域設立水事糾紛法庭，專門負責各種重大水事糾紛的處理與裁決。
(5)建立信息共享平臺。
建立有效的信息共享與披露機制。提高水事管理決策效率，讓長江流域各利益主體知曉、分享和參與長江流域的水事管理，增加工作透明度，資料共享，信息互通。
長委會和各行政區水行政管理部門雖事權劃分清晰，但因水資源的整體性和不可分性，它們間的水事管理如何協調配合，管理信息如何溝通和共享，就需要有一個合作交流的機制和平臺。長委會就是一個良好的信息發布平臺，定期發布水事管理信息，流域內水質、水量和環境等方面的信息。為流域決策提供有利的信息支持，有利于流域內各利益主體參與流域管理決策。
也有利于不同部門和地區之間、上中下游之間、左右岸之間的協調合作，有利于水污染綜合治理。
長委會定期發布長江流域水資源管理公報，就流域內的水質、水事、水量、環境通告流域內的各行政主管部門。
參考文獻：
呂忠梅.《長江流域水資源保護立法研究》[M]武漢大學出版社2006年版.
曾文慧.《越界水污染規制――對中國跨行政區流域污染的考察》[M].復旦大學出版社2007年版.
越來軍.《我國流域跨界水污染糾紛協調機制研究――以淮河流域為例》[M].復旦大學出版社2007年版.
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