垃圾處理領域DBO模式的適用分析
近一段時間以(yi)來，在(zai)環(huan)保領(ling)(ling)域(yu)(yu)采用(yong)(yong)DBO模式(shi)(shi)的項(xiang)目(mu)(mu)開始嶄露頭角，主要出(chu)現(xian)在(zai)污水處理(li)廠(chang)(chang)新(xin)建(jian)及改造、雨水調蓄、管網運(yun)維和生活(huo)垃圾(ji)轉運(yun)領(ling)(ling)域(yu)(yu)，例如合(he)(he)肥望塘污水處理(li)廠(chang)(chang)改建(jian)工(gong)程DBO項(xiang)目(mu)(mu)。雖(sui)然DBO并(bing)非(fei)是113號文規定的PPP模式(shi)(shi)類型，但是其本(ben)(ben)質(zhi)上符合(he)(he)我國PPP相關政(zheng)策，與PPP提升基礎設施(shi)和公共服務供給效率的目(mu)(mu)的相一致(zhi)，其適用(yong)(yong)應不存在(zai)政(zheng)策障礙(ai)。本(ben)(ben)文意在(zai)以(yi)“合(he)(he)肥望塘污水處理(li)廠(chang)(chang)改建(jian)工(gong)程DBO項(xiang)目(mu)(mu)”為范(fan)例，總(zong)結經驗與成果(guo)，從(cong)而對垃圾(ji)處理(li)領(ling)(ling)域(yu)(yu)DBO模式(shi)(shi)的適用(yong)(yong)進(jin)行分(fen)析，并(bing)初步設計(ji)出(chu)通(tong)用(yong)(yong)運(yun)作模式(shi)(shi)以(yi)供專家和同行批評與指正。
一、項目基本情況
二、DBO與PPP（BOT）終極對比
三、DBO模式適用分析
（一）采用DBO模式(shi)是否違反455號文
財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部(bu)(bu)、住(zhu)房城(cheng)鄉建設部(bu)(bu)、農(nong)業部(bu)(bu)、環境保(bao)護部(bu)(bu)關于(yu)《政(zheng)(zheng)府參(can)與的(de)(de)污(wu)水、垃(la)圾(ji)處理項目(mu)(mu)全面實(shi)施(shi)PPP模式(shi)的(de)(de)通(tong)知》（財(cai)(cai)建[2017]455號）中(zhong)明確表示：“符合全面實(shi)施(shi)PPP模式(shi)條件的(de)(de)各類污(wu)水、垃(la)圾(ji)處理項目(mu)(mu)，政(zheng)(zheng)府參(can)與的(de)(de)途徑(jing)限(xian)于(yu)PPP模式(shi)。未有效落實(shi)全面實(shi)施(shi)PPP模式(shi)政(zheng)(zheng)策的(de)(de)項目(mu)(mu)，原(yuan)則上(shang)不予安排(pai)相關預算(suan)支出。各級地(di)方財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)要積(ji)極推進(jin)污(wu)水、垃(la)圾(ji)處理領域財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)資(zi)金(jin)轉型，以運(yun)營補貼作為財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)資(zi)金(jin)投(tou)入的(de)(de)主要方式(shi)，也可從財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)資(zi)金(jin)中(zhong)安排(pai)前(qian)期費用獎勵予以支持，逐步(bu)減少資(zi)本金(jin)投(tou)入和投(tou)資(zi)補助(zhu)。”
通過(guo)對上述(shu)(shu)文件表述(shu)(shu)的(de)分析，我們可以得(de)出以下結論：
1、是不是所(suo)有(you)垃圾處(chu)理項目必須采用PPP模式？
不(bu)是(shi)。
文中說符合全面實施(shi)PPP模式(shi)條件(jian)的垃(la)圾(ji)(ji)處理(li)項(xiang)(xiang)目(mu)，政府(fu)參與的途徑限(xian)于(yu)PPP模式(shi)，換言之，不(bu)符合全面實施(shi)PPP模式(shi)條件(jian)的垃(la)圾(ji)(ji)處理(li)項(xiang)(xiang)目(mu)無需采用PPP模式(shi)。
2、適合采(cai)用DBO模式的(de)項(xiang)目是不(bu)是屬(shu)于(yu)不(bu)適合采(cai)取PPP模式的(de)情(qing)形？
是(shi)的。
首先，采用DBO模(mo)式(shi)的項目(mu)往(wang)往(wang)是具有緊迫(po)現實甚(shen)至是危(wei)險性(xing)的情況，需(xu)要(yao)立(li)刻改善區域環境質量，達(da)到環保要(yao)求，而且運行時(shi)間一(yi)般較短(duan)，這種類型的項目(mu)很難達(da)到PPP的物有所(suo)值要(yao)求。
其次，也不符合(he)平(ping)滑財(cai)政支出、降(jiang)低財(cai)政壓力的要求。
最后，DBO模式完全由政府(fu)投(tou)資，不包含任何(he)融資內容，適合政府(fu)有充分資金實力的情況。這也(ye)與PPP的融資作用(yong)相違背(bei)。
3、DBO能否與455號文形成分庭抗(kang)禮之勢不太可能。
首先，PPP漸(jian)漸(jian)包(bao)含DBO的(de)(de)優(you)勢。455號(hao)文、92號(hao)文以來，PPP走入了運(yun)(yun)營(ying)至上(shang)的(de)(de)新時代，DBO所擁有的(de)(de)技術、運(yun)(yun)營(ying)優(you)勢，逐漸(jian)不(bu)那么(me)明顯。
其次，DBO模(mo)式的(de)(de)適用情形逐漸消失。特別是存量巨(ju)大(da)、歷史遺(yi)留問題巨(ju)大(da)等這些催(cui)生DBO的(de)(de)基礎(chu)問題，會(hui)在未(wei)來不久得到極大(da)緩解(jie)，未(wei)來是建(jian)設(she)完善環(huan)保機制(zhi)和體(ti)系的(de)(de)天下，并形成良性循環(huan)，可能沒有(you)太多DBO發(fa)揮的(de)(de)余地。
最后，財(cai)(cai)政角(jiao)度決定PPP勝過DBO。關(guan)于印(yin)發(fa)《預(yu)算穩定調節(jie)基金管理(li)暫行(xing)辦法》的通知（財(cai)(cai)預(yu)[2018]35號中強(qiang)調建立(li)并(bing)實施跨年(nian)度預(yu)算平衡機制，旨在利用(yong)(yong)好地方政府財(cai)(cai)政結(jie)轉結(jie)余及調入資金。即便政府資金充裕，也完全可以統籌規劃，采用(yong)(yong)更(geng)符合物(wu)有所值的PPP模式，開展更(geng)多(duo)優質的PPP項目。
綜(zong)上，采用(yong)(yong)DBO模(mo)式并不(bu)違反(fan)455號文，周(zhou)期(qi)短、重運營(ying)的(de)(de)(de)屬性(xing)使得其更(geng)加適合短期(qi)內(nei)迅(xun)速提(ti)高(gao)某一區域內(nei)公共服(fu)務(wu)質量和供(gong)給能力。對(dui)于無法承接PPP大(da)體量、長周(zhou)期(qi)的(de)(de)(de)中小高(gao)精尖(jian)技術(shu)型企(qi)業，無疑是很適合的(de)(de)(de)方(fang)向。然而，由(you)于其適用(yong)(yong)范圍(wei)較窄，延展(zhan)性(xing)差，不(bu)會是未(wei)來的(de)(de)(de)主流(liu)方(fang)向。
（二）垃圾處理領域DBO模式建議
1、適用類型
垃(la)圾處理(li)領域(yu)也有一個成功案例，蚌(bang)埠(bu)市淮(huai)上區生活垃(la)圾轉運(yun)(yun)中心項目(mu)，工程(cheng)建設費(fei)報(bao)價(jia)2725.83萬(wan)元，處理(li)服務費(fei)單價(jia)49.31元/噸(dun)。結合上述DBO模(mo)式(shi)的(de)特征(zheng)，可(ke)以總結適(shi)用DBO模(mo)式(shi)的(de)垃(la)圾處理(li)項目(mu)應當是體量(liang)小(xiao)、技術高、重運(yun)(yun)營、現實緊(jin)迫性和資金充裕的(de)項目(mu)。簡言之，不符合PPP和政府購買服務要求(qiu)的(de)項目(mu)，即落入DBO模(mo)式(shi)的(de)袋(dai)子。
2、基本(ben)運作模式圖
模式說明：
（1）政府(fu)按(an)照法定手續完成立項(xiang)，授權(quan)項(xiang)目主(zhu)管機構(gou)和政府(fu)出資代表(biao)；
（2）按(an)照(zhao)DBO模(mo)式，結合項目特(te)征，擬定采(cai)購條件，開啟采(cai)購流程；
（3）中(zhong)標(biao)社會資本與主(zhu)管機構簽訂(ding)《DBO合同》，對其中(zhong)工程款支付進度、績效考核標(biao)準做詳細約(yue)定；
（4）中標社會資本與政府出資代(dai)表簽(qian)訂股東協(xie)議，組(zu)建項目(mu)公(gong)司，作為本項目(mu)實際運(yun)營(ying)的主(zhu)體；
（5）主(zhu)管(guan)機構移(yi)轉特許(xu)(xu)經(jing)(jing)營權，另行簽訂(ding)《特許(xu)(xu)經(jing)(jing)營合同(tong)》，內容與《DBO》合同(tong)中(zhong)的對應(ying)內容相一致；
（6）主管(guan)機構根據績效(xiao)考核(he)結果報請財政部門(men)支(zhi)付服務費；
（7）項目(mu)合作期(qi)結束后，政府決定(ding)續(xu)簽或收(shou)回特許經營(ying)權。
（三）垃圾處(chu)理采用DBO模式的風險提示(shi)
1、政(zheng)策風險
未經物有所值和財政(zheng)(zheng)承受能力論證(zheng)的項(xiang)目，不能輕易排除適用PPP模式，否則有違背455號文(wen)之嫌疑(yi)，財政(zheng)(zheng)資金可能無法支出。
2、程序風險
一般而言，設(she)(she)計(ji)(ji)階(jie)段需(xu)要政府采購或(huo)委托相關機構進行(xing)，設(she)(she)計(ji)(ji)在(zai)采購建設(she)(she)運營方之(zhi)前，因此如果采用DBO，將設(she)(she)計(ji)(ji)放在(zai)后端，相當于社會資(zi)本在(zai)設(she)(she)計(ji)(ji)階(jie)段就已經參與進來，會對(dui)傳統操作模式形成(cheng)矛盾，如果調(diao)整是一個難題。
3、操作風險
DBO完全實現了產權與經營權的分立，政府作為投資人先期投入的資金，完全依賴于社會資本方的技術和運營實力，雖然存在工程進度控制支付以及運營績效考核的限制，但可能存在政府方白白投入工程資金，但運營效果不利的風險。因而在采購時需要十分慎重。
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