區域大氣污染地方政府聯合防治的激勵性法律規制
更新時間：2020-09-09 15:47
來源：環境保護
作者: 尹珊珊
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摘要：新修訂的《大氣污染防治法》設專章規定了“重點區域大氣污染聯合防治”，確立了區域大氣污染聯臺防治法律規制的立法基礎。大氣污染區域聯合防治關鍵在于地方政府的行動選擇。命令控制性法律規制難以激發地方政府的動力，與之相較，激勵性法律規制具有促進信息均衡、推進利益平衡、提升整體效益的優勢，在一定程度上能有效克服當前法律規制困境。激勵性法律規制的構建要求調適好激勵性與命令控制性法律規制關系，協調好大氣污染區域治理和行政屬地治埋體制木盾，選擇和優化組合區域行政協議法治化、差異化財政調控、差別性金融支持、區域排污權交易、區域生態補償等激勵工具，以優化法律制度設計，提升法徘規制效果。
中共黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”的戰略目標。中共中央國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出了“到2020年，地級及以上城市重污染天數比2015年減少25%”的具體要求。我國以霧貓天氣為主要表現形式的大氣污染具有明顯區域性、復合性特征，尤以京津冀、長三角、珠三角等重點污染區域為典型。大氣污染治理不可分割性、跨區域性與行政屬地管理模式矛盾，是造成大氣污染防治效果不理想的關鍵性原因。推進區域聯合防治是破解大氣治理困境的必然出路。地方政府是區域大氣污染聯合防治的基本義務主體。區域大氣污染聯合防治關鍵在于激發地方政府的內在動力。目前，我國區域大氣污染聯合防治存在動力不足，持續性差、效果欠佳等問題。其中一個重要原因在于命令控制性法律規制難以激發地方政府聯合防治的內生動力。構建激勵性法律規制是充分發揮政府機制和市場機制優勢，提升地方政府聯合防治效果的可行之路。
一、地方政府聯合防治法律規制現狀與困境
當前，我國認為依靠中央政府的命令控制能有效實現區域大氣污染地方政府的聯合防治，因此，主要采取命令控制性法律規制模式。“命令控制性法律規制以強制性規則、禁止性行為模式、嚴格的法律責任、單向度的價值取向作為制度構成要素[1]。”雖然命令控制性法律規制具有彰顯政府權威性、降低談判成本、可操作性強等優勢，但也往往面臨信息悖論、整體效益低下等多種困境。
1、法律規制現狀
1）以管制性規范為規制基礎。隨著地方政府聯合防治實踐的推進，我國逐步建立了以管制性規范為主的區域大氣污染聯合防治立法。2015年8月，新修訂的《大氣污染防治法》專設第五章規定了“重點區域大氣污染聯合防治”，具體就區域大氣污染聯合防治體制、行動計劃、總量控制、嚴格機動車大氣污染物排放標準、環境影響評價、新建改建擴建用煤項目等量或者減量替代、區域聯合執法等進行了規定。這些立法規范主要采取限制、禁止、控制、規劃等規制方法，以期通過管制規制實現區域聯合防治。
2）依靠政府權威推進。目前，我國主要依靠中央政府的權威推進地方政府聯合防治。在政府權威和政治壓力保障下，法律規制主體通過區域聯合防治行動發起、建立組織、整合資源、分配排放任務、專項整治、監督檢查、落實責任等來推進地方政府聯合防治。依靠政府權威推進地方政府聯合防治存在明顯的被動性、應急性、運動性問題，常因地方政府動力不足、防治成本過高等原因而難以持續。
3）主要采取行政強制規制工具。目前，我國地方政府聯合防治法律規制主要采取行政強制規制工具。特別是在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等國家重大活動中，更是大量運用行政強制規制工具強力推進地方政府聯合防治。在這些國家重大活動中，中央政府等規制主體采取關停污染企業、控制機動車排放、治理燃煤污染、嚴格施工管理、禁燒秸稈工作等行政強制性規制工具推進重點區域地方政府聯合防治，實現了區域大氣質量短期內好轉，也為區域聯合防治法律規制提供了經驗范本。雖然，地方政府聯合防治中有時也采取了行政協議、區域排放權交易等市場化規制工具，但目前這些工具運用依然依賴于中央政府等規制主體的推動，而且其激勵作用十分有限，無法達到與命令控制法律規制互動與合作的效果。
2、法律規制閑境
1）信息悖論。根據規制理論，地方政府聯合防治法律規制在信息完全條件下效果最優，但信息偏在是其必須面對的現實問題。不管規制主體通過何種方式獲取信息，規制信息主要依賴于作為信息源的地方政府之意志。在命令控制性法律規制下，由于缺乏對地方政府信息租金的必要支付，其基于自身利益最大化考量，常常傾向于最大可能地規避命令控制性規范，隱瞞對其不利信息，因而命令控制性法律規制反而會放大信息偏在難題。同時，命令控制性法律規制具有事后規制的特征，法律規制主體更是難以有效收集到完全、準確的信息。由此致使中央政府等法律規制者面臨高昂的信息收集成本與信息偏在增強的悖論。信息悖論困境必然影響到區域大氣污染聯合防治法律規制的科學性和合理性。
2）利益失衡。在缺乏充分激勵和合作預期的情況下，參與區域大氣污染聯合防治對地方政府來說屬于“非理性選擇”。面對利益博弈困境，地方政府為了自身利益最大化，常常選擇不參與或應付式參與區域聯合防治。這樣，既可以使自身利益不受損失，又可以通過“搭便車”分享區域大氣防治收益。而在持續性非合作博弈下，最初參與區域大氣聯合防治的地方政府也會選擇退出，從而回到放任區域大氣污染的狀態。命令控制性法律規制從大氣污染統一治理目標出發，采取行政強制等方式促使地方政府參與區域聯合防治，不僅缺乏對地方政府的合理補償，而且難以兼顧區域大氣污染防治承受能力的差異性。因缺乏有效的利益平衡機制設計，使參與區域聯合防治地方政府的利益總體上處于失衡狀態。利益失衡必然進一步強化地方政府的非合作博弈，導致其參與聯合防治的動力與積極性不斷消解。
3）整體效益低。首先，由于地方政府非合作博弈、規制者有限理性、信息約束等多種因素影響，中央政府等規制者往往難以做出科學決策，因而難以保障命令控制性法律規制的有效性。其次，命令控制性法律規制所采取的強制關閉、限制產量、限制排污等禁限機制有時會對地方經濟發展形成“中斷式”影響，甚至影響到正常生產生活秩序，從而使得規制成本高昂，整體效益低。此外，命令控制性法律規制還存在委托代理成本高，權力腐敗等問題，也影響到其規制效益。正如李摯萍教授所言：“20世紀70年代以來的命令一控制手段在環境保護方面雖然取得了明顯的效果，但是其背后的問題也日益顯現，如這些措施往往被認為是應急性而非長遠的措施，缺乏靈活性，措施的實施過程中隱藏著巨大的成本”可見，單純依賴命令控制性法律規制難以有效促進地方政府聯合防治。區域大氣污染地方政府聯合防治法律規制困境必然要求尋求新的法律規制范式。
二、地方政府聯合防治激勵性法律規制的有效性
目前，我國在區域大氣污染地方政府聯合防治中探索性建立了部分激勵法律規范，激勵性法律規制在促進地方政府聯合防治方面起到一定作用。如《環境保護法》第二十二條規定：“企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”但我國尚未確立激勵性法律規制的重要地位和規制體系。在一定程度上，激勵性法律規制能有效克服命令控制法律規制的缺陷和面臨的困境。
1、促進信息均衡
激勵性法律規制通過向地方政府支付信息租金等形式獲得更多有效信息，為提升法律規制效果奠定了信息基礎。“區別于命令控制法律規制干擾市場機制發揮作用的特性，激勵性法律機制特別注重以政府之力激發市場自身潛能，以此解決市場失靈問題，又不至于造成市場過于依賴政府，從而出現規制后失靈的后果[3]。”激勵性法律規制利用市場機制對地方政府等進行合理補償，促進其信息優勢與利益最大化動機有效融合，從而能以較低的干預成本促進信息均衡。激勵性法律規制也給參與區域聯合防治的地方政府留下了自主選擇空間，有利于其通過市場機制獲得相應補償，從而促進信息均衡，提升地方政府參與區域聯合防治的內在動力和認同感。
2、推進利益平衡
“在一定的利益格局和體系下，如何使利益各方相對和平共存、相對均衡，是制度設計必須遵守的一項原則[4]。”激勵性法律規制一方面通過協商、契約等方式，引導地方政府在自我利益衡量、利益計算基礎上實現利益平衡；另一方面通過激勵工具機制對地方政府進行合理補償。激勵性法律規制充分發揮市場對利益平衡的基礎性調整作用，降低了利益平衡調節成本，有利于促進利益平衡。
3、提升整體效益
激勵性法律規制促進政府與市場合作，有利于合理利用兩者比較優勢，促進地方政府聯合防治。相對于命令控制性法律規制，激勵性法律規制減緩了“逆向選擇”與“道德風險”發生的概率，降低地方政府聯合防治成本。“激勵性法律規范以契約化方式激發和引導社會個體積極、主動地采取個體利益與社會利益最優化的行動，從而達到和實現社會整體收益最大化的社會管控模式[5]。”激勵性法律規制通過采取引導、扶持及獎勵等激勵措施，促使地方政府自我利益與區域整體利益協同，緩解了大氣污染區域聯合防治利益沖突，實現區域整體利益最大化。此外，激勵性法律規制通過財政金融等激勵工具引導地方政府主動實施產業結構調整、控制大氣污染源等來實現區域大氣污染聯合治理目標，有效消除了命令控制性法律規制的“副產品”，有利于協調區域生態效益與經濟效益的矛盾。
三、地方政府聯合防治激勵性法律規制構建的基礎性條件
激勵性法律規制內含科學的規制理念，為創新地方政府聯合防治法律規制提供了新思路。構建與命令控制性法律規制互補的激勵性法律規制，在區域大氣污染地方政府聯合防治中形成激勵與約束均衡的法律規制模式，是破解當前法律規制困境的必然選擇。要實現以激勵性法律規制促進傳統區域大氣污染防治法律制度理論與實踐的變革，應在確立促進規制、合作規制、促進競爭、利益平衡等新理念基礎上，重點調適好激勵性與命令控制性法律規制關系，協調好大氣污染區域治理和行政屬地治理體制矛盾。
1、激勵性與命令控制性法律規制關系的調適
激勵性法律規制需要通過政府主導下的市場機制來分配利益，也需要強化政府監管，構建與運行較為復雜。激勵性法律規制既有激發地方政府參與區域大氣污染聯合防治內在動力的功能，也存在約束與實施性不強、運行復雜等缺陷。因而單純依靠激勵法律規制也難以有效實現區域聯合防治推進。命令控制性法律規制有間接激勵的作用，是克服激勵性律規制缺陷的重要工具。因此，必須調適好激勵性法律規制與命令控制性法律規制關系，構建兩者的協作機制。這樣一方面有利于彰顯激勵性法律機制的促進信息均衡、平衡利益、激勵內生動力等優勢；另一方面也有利于發揮命令控制性法律機制的強制性、簡便性、實施性強等優勢，實現政府與市場有效合作，激勵與約束均衡，為地方政府聯合防治提供強有力的法律保障。調適好激勵性與命令控制性法律規制關系，是激勵性法律規制構建的基礎性條件之一。
我國應在辯證分析激勵性法律規制和命令控制法律規制兩者關系與協作路徑及實現方式的基礎上，構建有利于兩者功能互補和良性互動的法律制度，以提升激勵性法律規制構建的科學性。首先，從區域大氣污染地方政府聯合防治立法規范的選擇來看，應按照命令控制性規范為主，激勵性規范為輔的基本思路出發來處理好兩者關系，突出激勵性法律規制的互補地位。其次，合理劃定兩者的調整范圍。在地方政府聯合防治中，命令控制性法律規制調整范圍主要為重點控制區域劃定，在區域大氣污染排放總量控制、區域重點污染排放限值、區域環境影響評價、地方政府聯合防治義務規制等方面，其他諸如區域大氣污染聯合防治規劃、區域聯合防治信息共享、區域協同立法、區域聯合執法等，應采取激勵性法律規制。最后，構建常態化的區域大氣污染聯合防治機構、法律規制工具評估機制、公眾參與機制等，為兩者協作提供有效制度保障。
2、區域治理與行政屬地治理體制矛盾的協調
大氣污染行政屬地治理是以行政區劃為基礎，由地方各級政府負責本區域大氣污染治理的模式。行政屬地治理體制是行政區劃與屬地管理相結合的體制。隨著大氣污染的區域性特征凸顯，單一的行政屬地治理體制已難以適應實際需要。區域大氣污染屬地治理困境必然要求破除現有體制機制束縛，構建與區域大氣污染治理內在需求和規律相適應的體制。2013年9月，國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）確立了“區域協作與屬地管理相協調”基本原則。行政屬地治理體制不斷強化地方政府聯合防治命令控制性法律規制的路徑依賴，激勵性法律規制必然要求實現區域治理與行政屬地體制協調，以保障激勵工具機制有效運行。因此，協調區域治理與行政屬地治理體制矛盾，是地方政府聯合防治激勵性法律規制構建的基礎條件之一。
在地方政府競爭日趨激烈的背景下，激勵性法律規制必然要求協調行政屬地治理體制與區域治理體制的矛盾，構建區域治理和屬地治理體制分工協作機制。首先，應厘清區域治理和行政屬地治理體制職權分工。針對其他行政區域沒有明顯影響的行政區域內的大氣污染防治行為，堅持行政屬地治理；針對其他行政區域有明顯影響或跨區域的大氣污染行為，以及區域整體性大氣污染的防治事務，貝IJ堅持區域治理，由跨區域大氣污染防治機構負責治理。其次，構建跨區域大氣污染防治機構與行政屬地大氣污染治理機構定期溝通機制，為化解兩者管轄權矛盾，協作防治區域大氣污染提供制度保障。最后，建立地方政府的區域大氣污染治理共同責任機制。明確地方政府對區域大氣污染防治承擔共同的防治責任，促使地方政府重視區域聯合防治。
四、法律規制優化設計中地方政府聯合防治激勵工具的選擇
激勵工具選擇是實現激勵性法律規制的核心制度，關系到激勵目標認同、利益配置和效果優劣。在激勵性法律規制構建中，應以激勵與約束相容為目標，以促進地方政府獲得差異性、競爭性利益為切入口，構建與完善激勵工具機制。
1、區域行政協議法治化
區域行政協議是地方政府為實現區域生態環境質量改善等目標而通過協商簽訂的合作協議。為促進區域大氣污染等聯合防治，我國大氣污染重點區域地方政府通過聯席會議簽訂了一些生態環境保護方面的行政協議。如2008年12月，蘇、浙、滬共同簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，就提高污染物排放標準，創新區域環境經濟政策達成多項合作協議。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環保合作協議》。區域行政協議對優化地方政府聯合防治權益保障，強化地方政府聯合防治內在動力具有激勵作用。但是，我國還沒有對區域行政協議性質、效力及爭議解決等進行法律規范，導致其尚處于“非法”運行狀態。實現區域行政協議法治化是激勵地方政府聯合防治的必然選擇。
我國應從以下方面推進區域行政協議法治化：一是明確區域行政協議的法律性質。將地方政府間締結的區域大氣污染防治行政協議定性為地方政府共同行政行為，明確其契約性與行政性雙重特征。二是確立區域行政協議的法律效力。規定區域行政協議不僅對締結協議的行政機關具有法律效力，也對行政機關以外的公眾具有外部法律約束力。三是優化區域協議訂立程序規制。規范區域行政協議訂立的動議、磋商、公眾參與、公示、執行等程序機制。四是暢通區域行政協議糾紛解決機制。明確規定區域行政協議糾紛可通過締結方雙方協商、共同上級行政機關裁處、行政仲裁及行政訴訟等途徑來解決。
2、差異化財政調控
根據地方政府參與區域大氣污染聯合防治情況而實施差異性財政調控，能起到提高財政資金效益、激勵地方政府、促進生態環境保護型財政機制建設的作用。財政部《國家重點生態功能區轉移支付辦法》（財預（2011）428號）規定：“對生態環境明顯改善的地區，中央財政給予適當獎勵。對非因不可控因素而導致生態環境惡化的地區，按一定比例暫緩下達補助資金，待生態環境狀況改善后再行下達。”國家稅務總局《關于進一步做好稅收促進節能減排工作的通知》（國稅函（2010〕180號）提出：“努力建立健全稅收促進節能減排的長效機制，充分發揮稅收調控作用。”可見，財政調控機制的生態環境保護激勵功能日益突顯。
差異性財政調控工具可從以下方面進行構建：一是差異性國債。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，在地方大氣污染治理債務發行、償還等方面給予差異性待遇，以強化國債對大氣污染地方政府聯合防治的支持作用。二是差異性政府采購。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對其所在地的企業采取優先采購、專項采購、特別采購等政策工具。三是差異性轉移支付。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，采取差異性的一般財政轉移、專項轉移政策。四是差異性稅收。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對中央、地方稅收利益分成比例進行差異性調整，從而影響地方政府稅收收益；調整地方政府所在地的企業、個人稅收征收范圍和稅率結構，實施稅收減免等優惠措施，以保障參與區域聯合防治的地方政府獲得差異性稅收利益。
3、差別性金融支持
根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況而實施差別性金融支持，不僅能起到激勵作用，而且有利于強化生態環境保護的金融支持，保障地方政府獲得差異性金融收益，合理補償地方政府參與聯合防治的信息租金，激發其參與大氣污染區域聯合防治的內在動力，促進生態環境保護型金融機制建設。原中國銀行保險監督管理委員會《節能減排授信工作指導意見》（銀監發〔2007〕83號）規定：“銀行業金融機構應實施有差別的地區信貸政策，參照國家有關部門公布的各省、自治區、直轄市節能減排指標完成情況，在同等條件下，對節能減排顯著地區的企業和項目，可優先給予授信支持。”
差別性金融支持可從以下方面進行構建：一是差別性貨幣政策。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，實施有利于增強其所在地金融機構貨幣供應能力的存款準備金、利率等貨幣調控政策，提高其貨幣供應水平，從而優化其所在地的企業、個人的金融支持能力。二是差別性貼息貸款機制。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對其所在地的企業、個人在貼息貸款提供條件、數量、利率等方面實施優惠待遇。三是差別性政策擔保機制。根據地方政府參與區域大氣污染聯合防治情況與融資需求狀況，構建以政府信用為擔保的大氣污染治理政策性融資擔保機制，為地方政府提供傾斜的政策性融資擔保，提升其融資信用度。四是差別性金融監管。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，在合規與風險可控前提下，對地方政府在金融機構準人、業務規則、監管措施等方面設立差異性監管條件，以激勵其所在地金融發展。
4、區域排污權交易
區域排污權交易是運用市場機制推進區域大氣污染治理的重要環境經濟政策。區域排污權交易機制不僅能降低大氣污染管控成本，而且有利于有效補償地方政府的信息租金，強化地方政府大氣污染聯合防治激勵，提升區域聯合治理成效。2003年，江蘇太倉港環保發電有限公司與南京下關發電廠達成502排污權異地交易，開創了我國跨區域交易的先例[6]。2004年6月，蘇浙滬三地環境主管部門共同發表《長江三角洲區域環境合作倡議書》，提出建立排污權交易市場。2013年12月，廣東省原環保廳、省財政廳聯合印發《關于開展排污權有償使用和交易試點工作的實施意見》。
為強化區域排污權交易對地方政府聯合防治的激勵功能，應從以下方面構建區域排污權交易機制：一是建立區域排污權初始分配機制。目前，大部分排污權初始分配以行政區域為基礎，難以保障區域公平。我國應建立區域大氣污染物排放權初始分配機制。規定從區域整體、區域污染物總量、地方大氣污染治理績效、區域大氣污染形成歷史等來對排污權進行初始分配，克服地方保護主義等因素影響，促進區域公平。二是建立區域排污權交易市場機制。應從區域層面整合現有的排污交易平臺，建立跨區域性交易平臺。建立政府指導下的交易價格形成、交易信息公開機制，健全交易區域環境影響評價機制。三是建立區域排污權交易監測機制。“準確計量和監督污染源排放以及強有力的監督執法體系是推行排污權有償取得的重要保障m。”我國應按照區域統一監測要求對參與排污交易企業都安裝在線監測設備，將監測設備一并連人國家監測平臺。構建區域性大氣污染基礎數據平臺、排污權交易賬戶管理平臺、污染物排放監測核定平臺等，實現監測數據管理和信息共享，為區域排污權交易監測提供有效支持。
5、區域生態補償
“所謂區域生態補償，就是指按照行政區域如省內、市內、縣內、鄉（鎮）內的劃分，遵循公平合理的一般性原則，受益地區與受損地區、開發地區與保護地區之間進行生態補償[8]。”大氣污染具有無界性、跨區域性和負外部性特征。處于同一大氣生態系統內的相鄰行政區域之間的大氣污染相互影響，從而需要從實質公平出發，對因區域大氣污染防治受損或作出貢獻的地方政府進行合理補償，以平衡地方政府利益，激勵參與區域大氣污染協同防治的積極性。《環境保護法》第三十一條規定：“國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”2006年10月，北京與河北簽署《關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，明確由北京市從2006年開始每年劃撥2000萬元作為生態補償基金，直接發放到張家口、承德地區用于“稻改旱”項目[9]。
區域生態補償機制可從以下方面優化：一是明確區域生態補償關系主體。區域生態補償關系主體包括生態補償支付主體和生態補償對象。中央政府、上一級政府及同級地方政府為區域生態補償的基本義務主體，補償對象主要應為大氣污染防治利益受損的地方政府。二是確立區域生態補償標準。從相關文獻來看，目前生態補償支付標準確定方法主要有三大類：成本評估法，其中又有機會成本法和保護成本法；收益評估法，其中又有生態系統服務價值法和市場價值法；支付能力評估法，其中又有條件估值法和支付能力法[10]。我國應在綜合考量大氣污染防治成本、收益、支付能力、補償方式等因素基礎上確定區域大氣污染生態補償標準。三是優化區域生態補償方式。區域生態利益的綜合性和利益平衡方式的多樣性，決定區域生態補償方式的多樣性。區域生態補償方式應以強化補償的市場化和激勵作用為重點，優化生態補償方式。在完善資金補償的基本方式外，區域生態補償應建立產業轉移、技術轉讓、對口協作、智力支持等多樣化的生態補償方式，以實現地方政府綜合性激勵和生態補償效益優化。
除以上主要激勵工具之外，區域大氣污染地方政府聯合防治法律規制還可以采取榮譽獎勵、政治晉升、產業政策、項目支付等激勵工具。激勵工具的多樣化也為工具的多元選擇與優化組合奠定了良好基礎。在區域大氣污染聯合防治運行中，為提高激勵效益，達到激勵者與被激勵者均滿意的效果，應根據地方政府聯合防治目標與規制情境合理選擇激勵工具，進行工具多元優化組合，構建激勵工具使用績效評價機制與協調機制，強化激勵信息共享，消除激勵工具運用的沖突。
參考文獻
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[9]張可云，吳瑜燕.京津冀大氣污染治理生態補償標準研究[J].北京社會科學，2009（1）:34.
[10]魏巍賢，王月紅.京津冀大氣污染治理生態補償標準研究[J].財經研究，2019（4）:96-110.
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中共黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”的戰略目標。中共中央國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出了“到2020年，地級及以上城市重污染天數比2015年減少25%”的具體要求。我國以霧貓天氣為主要表現形式的大氣污染具有明顯區域性、復合性特征，尤以京津冀、長三角、珠三角等重點污染區域為典型。大氣污染治理不可分割性、跨區域性與行政屬地管理模式矛盾，是造成大氣污染防治效果不理想的關鍵性原因。推進區域聯合防治是破解大氣治理困境的必然出路。地方政府是區域大氣污染聯合防治的基本義務主體。區域大氣污染聯合防治關鍵在于激發地方政府的內在動力。目前，我國區域大氣污染聯合防治存在動力不足，持續性差、效果欠佳等問題。其中一個重要原因在于命令控制性法律規制難以激發地方政府聯合防治的內生動力。構建激勵性法律規制是充分發揮政府機制和市場機制優勢，提升地方政府聯合防治效果的可行之路。
一、地方政府聯合防治法律規制現狀與困境
當前，我國認為依靠中央政府的命令控制能有效實現區域大氣污染地方政府的聯合防治，因此，主要采取命令控制性法律規制模式。“命令控制性法律規制以強制性規則、禁止性行為模式、嚴格的法律責任、單向度的價值取向作為制度構成要素[1]。”雖然命令控制性法律規制具有彰顯政府權威性、降低談判成本、可操作性強等優勢，但也往往面臨信息悖論、整體效益低下等多種困境。
1、法律規制現狀
1）以管制性規范為規制基礎。隨著地方政府聯合防治實踐的推進，我國逐步建立了以管制性規范為主的區域大氣污染聯合防治立法。2015年8月，新修訂的《大氣污染防治法》專設第五章規定了“重點區域大氣污染聯合防治”，具體就區域大氣污染聯合防治體制、行動計劃、總量控制、嚴格機動車大氣污染物排放標準、環境影響評價、新建改建擴建用煤項目等量或者減量替代、區域聯合執法等進行了規定。這些立法規范主要采取限制、禁止、控制、規劃等規制方法，以期通過管制規制實現區域聯合防治。
2）依靠政府權威推進。目前，我國主要依靠中央政府的權威推進地方政府聯合防治。在政府權威和政治壓力保障下，法律規制主體通過區域聯合防治行動發起、建立組織、整合資源、分配排放任務、專項整治、監督檢查、落實責任等來推進地方政府聯合防治。依靠政府權威推進地方政府聯合防治存在明顯的被動性、應急性、運動性問題，常因地方政府動力不足、防治成本過高等原因而難以持續。
3）主要采取行政強制規制工具。目前，我國地方政府聯合防治法律規制主要采取行政強制規制工具。特別是在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等國家重大活動中，更是大量運用行政強制規制工具強力推進地方政府聯合防治。在這些國家重大活動中，中央政府等規制主體采取關停污染企業、控制機動車排放、治理燃煤污染、嚴格施工管理、禁燒秸稈工作等行政強制性規制工具推進重點區域地方政府聯合防治，實現了區域大氣質量短期內好轉，也為區域聯合防治法律規制提供了經驗范本。雖然，地方政府聯合防治中有時也采取了行政協議、區域排放權交易等市場化規制工具，但目前這些工具運用依然依賴于中央政府等規制主體的推動，而且其激勵作用十分有限，無法達到與命令控制法律規制互動與合作的效果。
2、法律規制閑境
1）信息悖論。根據規制理論，地方政府聯合防治法律規制在信息完全條件下效果最優，但信息偏在是其必須面對的現實問題。不管規制主體通過何種方式獲取信息，規制信息主要依賴于作為信息源的地方政府之意志。在命令控制性法律規制下，由于缺乏對地方政府信息租金的必要支付，其基于自身利益最大化考量，常常傾向于最大可能地規避命令控制性規范，隱瞞對其不利信息，因而命令控制性法律規制反而會放大信息偏在難題。同時，命令控制性法律規制具有事后規制的特征，法律規制主體更是難以有效收集到完全、準確的信息。由此致使中央政府等法律規制者面臨高昂的信息收集成本與信息偏在增強的悖論。信息悖論困境必然影響到區域大氣污染聯合防治法律規制的科學性和合理性。
2）利益失衡。在缺乏充分激勵和合作預期的情況下，參與區域大氣污染聯合防治對地方政府來說屬于“非理性選擇”。面對利益博弈困境，地方政府為了自身利益最大化，常常選擇不參與或應付式參與區域聯合防治。這樣，既可以使自身利益不受損失，又可以通過“搭便車”分享區域大氣防治收益。而在持續性非合作博弈下，最初參與區域大氣聯合防治的地方政府也會選擇退出，從而回到放任區域大氣污染的狀態。命令控制性法律規制從大氣污染統一治理目標出發，采取行政強制等方式促使地方政府參與區域聯合防治，不僅缺乏對地方政府的合理補償，而且難以兼顧區域大氣污染防治承受能力的差異性。因缺乏有效的利益平衡機制設計，使參與區域聯合防治地方政府的利益總體上處于失衡狀態。利益失衡必然進一步強化地方政府的非合作博弈，導致其參與聯合防治的動力與積極性不斷消解。
3）整體效益低。首先，由于地方政府非合作博弈、規制者有限理性、信息約束等多種因素影響，中央政府等規制者往往難以做出科學決策，因而難以保障命令控制性法律規制的有效性。其次，命令控制性法律規制所采取的強制關閉、限制產量、限制排污等禁限機制有時會對地方經濟發展形成“中斷式”影響，甚至影響到正常生產生活秩序，從而使得規制成本高昂，整體效益低。此外，命令控制性法律規制還存在委托代理成本高，權力腐敗等問題，也影響到其規制效益。正如李摯萍教授所言：“20世紀70年代以來的命令一控制手段在環境保護方面雖然取得了明顯的效果，但是其背后的問題也日益顯現，如這些措施往往被認為是應急性而非長遠的措施，缺乏靈活性，措施的實施過程中隱藏著巨大的成本”可見，單純依賴命令控制性法律規制難以有效促進地方政府聯合防治。區域大氣污染地方政府聯合防治法律規制困境必然要求尋求新的法律規制范式。
二、地方政府聯合防治激勵性法律規制的有效性
目前，我國在區域大氣污染地方政府聯合防治中探索性建立了部分激勵法律規范，激勵性法律規制在促進地方政府聯合防治方面起到一定作用。如《環境保護法》第二十二條規定：“企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。”但我國尚未確立激勵性法律規制的重要地位和規制體系。在一定程度上，激勵性法律規制能有效克服命令控制法律規制的缺陷和面臨的困境。
1、促進信息均衡
激勵性法律規制通過向地方政府支付信息租金等形式獲得更多有效信息，為提升法律規制效果奠定了信息基礎。“區別于命令控制法律規制干擾市場機制發揮作用的特性，激勵性法律機制特別注重以政府之力激發市場自身潛能，以此解決市場失靈問題，又不至于造成市場過于依賴政府，從而出現規制后失靈的后果[3]。”激勵性法律規制利用市場機制對地方政府等進行合理補償，促進其信息優勢與利益最大化動機有效融合，從而能以較低的干預成本促進信息均衡。激勵性法律規制也給參與區域聯合防治的地方政府留下了自主選擇空間，有利于其通過市場機制獲得相應補償，從而促進信息均衡，提升地方政府參與區域聯合防治的內在動力和認同感。
2、推進利益平衡
“在一定的利益格局和體系下，如何使利益各方相對和平共存、相對均衡，是制度設計必須遵守的一項原則[4]。”激勵性法律規制一方面通過協商、契約等方式，引導地方政府在自我利益衡量、利益計算基礎上實現利益平衡；另一方面通過激勵工具機制對地方政府進行合理補償。激勵性法律規制充分發揮市場對利益平衡的基礎性調整作用，降低了利益平衡調節成本，有利于促進利益平衡。
3、提升整體效益
激勵性法律規制促進政府與市場合作，有利于合理利用兩者比較優勢，促進地方政府聯合防治。相對于命令控制性法律規制，激勵性法律規制減緩了“逆向選擇”與“道德風險”發生的概率，降低地方政府聯合防治成本。“激勵性法律規范以契約化方式激發和引導社會個體積極、主動地采取個體利益與社會利益最優化的行動，從而達到和實現社會整體收益最大化的社會管控模式[5]。”激勵性法律規制通過采取引導、扶持及獎勵等激勵措施，促使地方政府自我利益與區域整體利益協同，緩解了大氣污染區域聯合防治利益沖突，實現區域整體利益最大化。此外，激勵性法律規制通過財政金融等激勵工具引導地方政府主動實施產業結構調整、控制大氣污染源等來實現區域大氣污染聯合治理目標，有效消除了命令控制性法律規制的“副產品”，有利于協調區域生態效益與經濟效益的矛盾。
三、地方政府聯合防治激勵性法律規制構建的基礎性條件
激勵性法律規制內含科學的規制理念，為創新地方政府聯合防治法律規制提供了新思路。構建與命令控制性法律規制互補的激勵性法律規制，在區域大氣污染地方政府聯合防治中形成激勵與約束均衡的法律規制模式，是破解當前法律規制困境的必然選擇。要實現以激勵性法律規制促進傳統區域大氣污染防治法律制度理論與實踐的變革，應在確立促進規制、合作規制、促進競爭、利益平衡等新理念基礎上，重點調適好激勵性與命令控制性法律規制關系，協調好大氣污染區域治理和行政屬地治理體制矛盾。
1、激勵性與命令控制性法律規制關系的調適
激勵性法律規制需要通過政府主導下的市場機制來分配利益，也需要強化政府監管，構建與運行較為復雜。激勵性法律規制既有激發地方政府參與區域大氣污染聯合防治內在動力的功能，也存在約束與實施性不強、運行復雜等缺陷。因而單純依靠激勵法律規制也難以有效實現區域聯合防治推進。命令控制性法律規制有間接激勵的作用，是克服激勵性律規制缺陷的重要工具。因此，必須調適好激勵性法律規制與命令控制性法律規制關系，構建兩者的協作機制。這樣一方面有利于彰顯激勵性法律機制的促進信息均衡、平衡利益、激勵內生動力等優勢；另一方面也有利于發揮命令控制性法律機制的強制性、簡便性、實施性強等優勢，實現政府與市場有效合作，激勵與約束均衡，為地方政府聯合防治提供強有力的法律保障。調適好激勵性與命令控制性法律規制關系，是激勵性法律規制構建的基礎性條件之一。
我國應在辯證分析激勵性法律規制和命令控制法律規制兩者關系與協作路徑及實現方式的基礎上，構建有利于兩者功能互補和良性互動的法律制度，以提升激勵性法律規制構建的科學性。首先，從區域大氣污染地方政府聯合防治立法規范的選擇來看，應按照命令控制性規范為主，激勵性規范為輔的基本思路出發來處理好兩者關系，突出激勵性法律規制的互補地位。其次，合理劃定兩者的調整范圍。在地方政府聯合防治中，命令控制性法律規制調整范圍主要為重點控制區域劃定，在區域大氣污染排放總量控制、區域重點污染排放限值、區域環境影響評價、地方政府聯合防治義務規制等方面，其他諸如區域大氣污染聯合防治規劃、區域聯合防治信息共享、區域協同立法、區域聯合執法等，應采取激勵性法律規制。最后，構建常態化的區域大氣污染聯合防治機構、法律規制工具評估機制、公眾參與機制等，為兩者協作提供有效制度保障。
2、區域治理與行政屬地治理體制矛盾的協調
大氣污染行政屬地治理是以行政區劃為基礎，由地方各級政府負責本區域大氣污染治理的模式。行政屬地治理體制是行政區劃與屬地管理相結合的體制。隨著大氣污染的區域性特征凸顯，單一的行政屬地治理體制已難以適應實際需要。區域大氣污染屬地治理困境必然要求破除現有體制機制束縛，構建與區域大氣污染治理內在需求和規律相適應的體制。2013年9月，國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）確立了“區域協作與屬地管理相協調”基本原則。行政屬地治理體制不斷強化地方政府聯合防治命令控制性法律規制的路徑依賴，激勵性法律規制必然要求實現區域治理與行政屬地體制協調，以保障激勵工具機制有效運行。因此，協調區域治理與行政屬地治理體制矛盾，是地方政府聯合防治激勵性法律規制構建的基礎條件之一。
在地方政府競爭日趨激烈的背景下，激勵性法律規制必然要求協調行政屬地治理體制與區域治理體制的矛盾，構建區域治理和屬地治理體制分工協作機制。首先，應厘清區域治理和行政屬地治理體制職權分工。針對其他行政區域沒有明顯影響的行政區域內的大氣污染防治行為，堅持行政屬地治理；針對其他行政區域有明顯影響或跨區域的大氣污染行為，以及區域整體性大氣污染的防治事務，貝IJ堅持區域治理，由跨區域大氣污染防治機構負責治理。其次，構建跨區域大氣污染防治機構與行政屬地大氣污染治理機構定期溝通機制，為化解兩者管轄權矛盾，協作防治區域大氣污染提供制度保障。最后，建立地方政府的區域大氣污染治理共同責任機制。明確地方政府對區域大氣污染防治承擔共同的防治責任，促使地方政府重視區域聯合防治。
四、法律規制優化設計中地方政府聯合防治激勵工具的選擇
激勵工具選擇是實現激勵性法律規制的核心制度，關系到激勵目標認同、利益配置和效果優劣。在激勵性法律規制構建中，應以激勵與約束相容為目標，以促進地方政府獲得差異性、競爭性利益為切入口，構建與完善激勵工具機制。
1、區域行政協議法治化
區域行政協議是地方政府為實現區域生態環境質量改善等目標而通過協商簽訂的合作協議。為促進區域大氣污染等聯合防治，我國大氣污染重點區域地方政府通過聯席會議簽訂了一些生態環境保護方面的行政協議。如2008年12月，蘇、浙、滬共同簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，就提高污染物排放標準，創新區域環境經濟政策達成多項合作協議。2017年3月，廣東與澳門簽署《2017—2020年粵澳環保合作協議》。區域行政協議對優化地方政府聯合防治權益保障，強化地方政府聯合防治內在動力具有激勵作用。但是，我國還沒有對區域行政協議性質、效力及爭議解決等進行法律規范，導致其尚處于“非法”運行狀態。實現區域行政協議法治化是激勵地方政府聯合防治的必然選擇。
我國應從以下方面推進區域行政協議法治化：一是明確區域行政協議的法律性質。將地方政府間締結的區域大氣污染防治行政協議定性為地方政府共同行政行為，明確其契約性與行政性雙重特征。二是確立區域行政協議的法律效力。規定區域行政協議不僅對締結協議的行政機關具有法律效力，也對行政機關以外的公眾具有外部法律約束力。三是優化區域協議訂立程序規制。規范區域行政協議訂立的動議、磋商、公眾參與、公示、執行等程序機制。四是暢通區域行政協議糾紛解決機制。明確規定區域行政協議糾紛可通過締結方雙方協商、共同上級行政機關裁處、行政仲裁及行政訴訟等途徑來解決。
2、差異化財政調控
根據地方政府參與區域大氣污染聯合防治情況而實施差異性財政調控，能起到提高財政資金效益、激勵地方政府、促進生態環境保護型財政機制建設的作用。財政部《國家重點生態功能區轉移支付辦法》（財預（2011）428號）規定：“對生態環境明顯改善的地區，中央財政給予適當獎勵。對非因不可控因素而導致生態環境惡化的地區，按一定比例暫緩下達補助資金，待生態環境狀況改善后再行下達。”國家稅務總局《關于進一步做好稅收促進節能減排工作的通知》（國稅函（2010〕180號）提出：“努力建立健全稅收促進節能減排的長效機制，充分發揮稅收調控作用。”可見，財政調控機制的生態環境保護激勵功能日益突顯。
差異性財政調控工具可從以下方面進行構建：一是差異性國債。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，在地方大氣污染治理債務發行、償還等方面給予差異性待遇，以強化國債對大氣污染地方政府聯合防治的支持作用。二是差異性政府采購。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對其所在地的企業采取優先采購、專項采購、特別采購等政策工具。三是差異性轉移支付。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，采取差異性的一般財政轉移、專項轉移政策。四是差異性稅收。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對中央、地方稅收利益分成比例進行差異性調整，從而影響地方政府稅收收益；調整地方政府所在地的企業、個人稅收征收范圍和稅率結構，實施稅收減免等優惠措施，以保障參與區域聯合防治的地方政府獲得差異性稅收利益。
3、差別性金融支持
根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況而實施差別性金融支持，不僅能起到激勵作用，而且有利于強化生態環境保護的金融支持，保障地方政府獲得差異性金融收益，合理補償地方政府參與聯合防治的信息租金，激發其參與大氣污染區域聯合防治的內在動力，促進生態環境保護型金融機制建設。原中國銀行保險監督管理委員會《節能減排授信工作指導意見》（銀監發〔2007〕83號）規定：“銀行業金融機構應實施有差別的地區信貸政策，參照國家有關部門公布的各省、自治區、直轄市節能減排指標完成情況，在同等條件下，對節能減排顯著地區的企業和項目，可優先給予授信支持。”
差別性金融支持可從以下方面進行構建：一是差別性貨幣政策。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，實施有利于增強其所在地金融機構貨幣供應能力的存款準備金、利率等貨幣調控政策，提高其貨幣供應水平，從而優化其所在地的企業、個人的金融支持能力。二是差別性貼息貸款機制。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，對其所在地的企業、個人在貼息貸款提供條件、數量、利率等方面實施優惠待遇。三是差別性政策擔保機制。根據地方政府參與區域大氣污染聯合防治情況與融資需求狀況，構建以政府信用為擔保的大氣污染治理政策性融資擔保機制，為地方政府提供傾斜的政策性融資擔保，提升其融資信用度。四是差別性金融監管。根據地方政府參與大氣污染聯合防治情況，在合規與風險可控前提下，對地方政府在金融機構準人、業務規則、監管措施等方面設立差異性監管條件，以激勵其所在地金融發展。
4、區域排污權交易
區域排污權交易是運用市場機制推進區域大氣污染治理的重要環境經濟政策。區域排污權交易機制不僅能降低大氣污染管控成本，而且有利于有效補償地方政府的信息租金，強化地方政府大氣污染聯合防治激勵，提升區域聯合治理成效。2003年，江蘇太倉港環保發電有限公司與南京下關發電廠達成502排污權異地交易，開創了我國跨區域交易的先例[6]。2004年6月，蘇浙滬三地環境主管部門共同發表《長江三角洲區域環境合作倡議書》，提出建立排污權交易市場。2013年12月，廣東省原環保廳、省財政廳聯合印發《關于開展排污權有償使用和交易試點工作的實施意見》。
為強化區域排污權交易對地方政府聯合防治的激勵功能，應從以下方面構建區域排污權交易機制：一是建立區域排污權初始分配機制。目前，大部分排污權初始分配以行政區域為基礎，難以保障區域公平。我國應建立區域大氣污染物排放權初始分配機制。規定從區域整體、區域污染物總量、地方大氣污染治理績效、區域大氣污染形成歷史等來對排污權進行初始分配，克服地方保護主義等因素影響，促進區域公平。二是建立區域排污權交易市場機制。應從區域層面整合現有的排污交易平臺，建立跨區域性交易平臺。建立政府指導下的交易價格形成、交易信息公開機制，健全交易區域環境影響評價機制。三是建立區域排污權交易監測機制。“準確計量和監督污染源排放以及強有力的監督執法體系是推行排污權有償取得的重要保障m。”我國應按照區域統一監測要求對參與排污交易企業都安裝在線監測設備，將監測設備一并連人國家監測平臺。構建區域性大氣污染基礎數據平臺、排污權交易賬戶管理平臺、污染物排放監測核定平臺等，實現監測數據管理和信息共享，為區域排污權交易監測提供有效支持。
5、區域生態補償
“所謂區域生態補償，就是指按照行政區域如省內、市內、縣內、鄉（鎮）內的劃分，遵循公平合理的一般性原則，受益地區與受損地區、開發地區與保護地區之間進行生態補償[8]。”大氣污染具有無界性、跨區域性和負外部性特征。處于同一大氣生態系統內的相鄰行政區域之間的大氣污染相互影響，從而需要從實質公平出發，對因區域大氣污染防治受損或作出貢獻的地方政府進行合理補償，以平衡地方政府利益，激勵參與區域大氣污染協同防治的積極性。《環境保護法》第三十一條規定：“國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”2006年10月，北京與河北簽署《關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，明確由北京市從2006年開始每年劃撥2000萬元作為生態補償基金，直接發放到張家口、承德地區用于“稻改旱”項目[9]。
區域生態補償機制可從以下方面優化：一是明確區域生態補償關系主體。區域生態補償關系主體包括生態補償支付主體和生態補償對象。中央政府、上一級政府及同級地方政府為區域生態補償的基本義務主體，補償對象主要應為大氣污染防治利益受損的地方政府。二是確立區域生態補償標準。從相關文獻來看，目前生態補償支付標準確定方法主要有三大類：成本評估法，其中又有機會成本法和保護成本法；收益評估法，其中又有生態系統服務價值法和市場價值法；支付能力評估法，其中又有條件估值法和支付能力法[10]。我國應在綜合考量大氣污染防治成本、收益、支付能力、補償方式等因素基礎上確定區域大氣污染生態補償標準。三是優化區域生態補償方式。區域生態利益的綜合性和利益平衡方式的多樣性，決定區域生態補償方式的多樣性。區域生態補償方式應以強化補償的市場化和激勵作用為重點，優化生態補償方式。在完善資金補償的基本方式外，區域生態補償應建立產業轉移、技術轉讓、對口協作、智力支持等多樣化的生態補償方式，以實現地方政府綜合性激勵和生態補償效益優化。
除以上主要激勵工具之外，區域大氣污染地方政府聯合防治法律規制還可以采取榮譽獎勵、政治晉升、產業政策、項目支付等激勵工具。激勵工具的多樣化也為工具的多元選擇與優化組合奠定了良好基礎。在區域大氣污染聯合防治運行中，為提高激勵效益，達到激勵者與被激勵者均滿意的效果，應根據地方政府聯合防治目標與規制情境合理選擇激勵工具，進行工具多元優化組合，構建激勵工具使用績效評價機制與協調機制，強化激勵信息共享，消除激勵工具運用的沖突。
參考文獻
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[10]魏巍賢，王月紅.京津冀大氣污染治理生態補償標準研究[J].財經研究，2019（4）:96-110.
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