我國“十四五”土壤生態環境保護發展建議
更新時間：2020-07-24 14:24
來源：環境保護
作者: 張紅振，鄧璟菲，李書鵬，張天柱
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摘要
“十四五”時期，我國的土壤生態環境保護形勢依然嚴峻，不僅歷史遺留土地污染問題的解決仍需大量的投入，而且新的土壤環境污染問題和需求仍將不斷涌現。建議從健全土壤生態環境可持續風險管控體系、構建土壤生態健康評估與考核指標體系、創新土壤污染風險管控與修復產業模式、提升國家土壤環境監管信息平臺支撐體系、加大土壤環境與污染修復科技研發力度、加強“一帶一路”土壤環境保護等國際合作交流等方面入手，推進“十四五”期間的生態環境保護工作。
我國“十三五”期間的土壤污染防治主要內容包括以下幾方面：啟動調查，摸清家底，即深入開展土壤污染詳查，分階段完成農用地和重點行業企業用地土壤污染狀況調查；推動立法，完善制度，即相繼出臺《土壤污染防治行動計劃》《中華人民共和國土壤污染防治法》等法律法規；制定標準，強化管理，即發布土壤和地下水污染狀況調查、風險評估、修復技術等多項國家環境保護標準，規范土壤多種污染物的測定方法，推行基于風險管控的土壤環境管理體系；明確任務，考核評估，即提出開展調查、推進立法、分類管理、加強預防、治理修復、強化科研、考核追責等具體任務，并將實施情況作為考核指標；突出重點，有限目標，即將初步遏制全國土壤污染加重趨勢、基本保障土壤環境安全作為總體目標，突出受污染耕地和污染地塊兩個重點管控對象。
“十四五”時期是全面貫徹習近平生態文明思想的重要戰略機遇期，是開啟美麗中國建設、實現第二個百年目標的攻堅期，也是全面重構生態環境保護制度和深化生態文明改革的關鍵階段。從 2020 年起，土壤生態環境保護工作將進一步在污染防治攻堅戰的主戰場發力，全國將逐漸形成和健全土壤污染的預防、控制、修復和風險管控的制度體系和工作能力。在《土壤防治行動計劃》的指導下，前期主要圍繞農用地和建設用地安全利用率的工作格局將被逐漸突破，土壤污染防治將從早期摸清家底、緊扣重點和有限目標的工作思路，逐步往健全管理制度體系、持續強化基礎能力、探索創新產業模式的全方位土壤生態環境管理體系發展。
“十四五”土壤生態環境保護形勢分析
我國“十四五”時期的土壤生態環境保護形勢嚴峻，不僅歷史遺留土地污染問題的解決仍需大量的投入，而且新的土壤環境污染問題和需求仍將不斷涌現。發達國家促進土壤環境修復管理和產業發展主要包括兩個階梯，一是大量歷史遺留土壤污染修復與風險管控市場，二是生態環境法規標準不斷擴充和趨嚴。這對我國來說卻類似形成了兩相夾擊的困境。面對壓力和挑戰，土壤生態環境保護既要守住主陣地，又要開辟新戰場。
一是要繼續加強兩個基礎能力建設，主要是推動土壤污染狀況詳查和土壤環境信息平臺建設，這兩個基礎能力建設是摸清家底和支撐決策的重要基礎性工作。我國的土壤環境基礎是不斷變化的，摸清家底非一日之功，土壤環境信息化建設依然任重道遠。
二是要繼續完善兩個制度體系建設，繼續推動兩個產業模塊建設。兩個制度體系建設是土壤污染責任體系建設和土壤環境風險管控體系建設。責任體系建設是守護土壤生態環境保障可持續發展的重要基礎，是維護土壤環境公平正義和保障人民健康的關鍵支撐。可持續的風險管控是推動土壤污染防控的核心理論體系和技術方法，是確保土壤環境管理的可操作和可實施的重要方法學支撐。這兩套體系的建立和完善，絕非一日之功，一蹴而就，需要不斷探索適合我國國情的模式和路徑。兩個產業模塊建設是污染土壤修復工程裝備模塊建設和土壤環境修復技術服務支撐模塊建設。修復裝備是土壤修復的基石，是修復技術的落腳點，是從實質上解決土壤環境問題的直接推手。土壤環境修復產業體系是我國土壤環境保護戰略保障體系的重要支撐，是實現高質量增長、可持續發展和美麗中國建設的重要組成部分。
“十四五”土壤生態環境保護目標建議
“十四五”期間，我國土壤生態環境保護工作將面臨新形勢、應對新挑戰、滿足新期待、開創新局面。面臨新形勢，是指國際上土壤環境安全將與可持續發展更加緊密地結合，土壤環境將和氣候變化更加緊密地結合，土壤環境管理政策和受關注的新型污染問題將不斷出現。應對新挑戰，是指既要“還舊賬”，還要“種新田”，土壤生態環境管理既要挺進污染防治攻堅戰的主戰場，也要走進可持續發展和美麗中國建設的主陣地。滿足新期待，是人民群眾從“潔食凈土”的訴求往更高更好的土壤生態環境服務核心產品的訴求期待的轉變。開創新局面，是要從優先目標、突出重點往全面推進、開拓創新發展，以國家利益新需求和人民福祉新期待為出發點，不斷推動土壤生態環境保護取得新進展。
“十四五”期間，土壤生態環境保護要持續推動土壤污染防治攻堅戰的核心工作，打牢基礎，開拓進取，把土壤污染防治和土壤生態環境管理帶入污染防治攻堅和綠色發展兩個主戰場、主陣地。從有限目標、突出重點的策略向全面支撐、系統保障的方向發展，從以風險管控為核心升級為系統的可持續風險管控體系，從“雙九零”的單一考核方式轉為兼顧風險、質量、生態產品指標的綜合考量，從以“凈土潔食”為目標，發展到以土壤環境管理要為高質量增長、“一帶一路”建設、應對全球變化提供重要支撐為目標，在土壤生態環境風險管控、質量提升和生態產品供給方面取得明顯進展和成效，為建設美麗中國筑牢大地之基。未來五年需要重點考慮和開拓的工作，一是建設土壤環境大數據平臺；二是形成可持續風險管控體系；三是發展綠色可持續修復產業；四是創立土壤生態健康評估考核機制；五是初步形成國家土壤生態環境安全戰略保障體系。
“十四五”土壤生態環境保護重點任務建議
持續推進土壤調查，摸清家底打牢基礎。土壤環境調查是我們發現土壤污染隱患，掌握土壤污染行為，梳理土壤污染類型，實現土壤污染預警，分析土壤污染成因，找出土壤污染對策的關鍵基礎工作。土壤環境調查的方法多種多樣，技術日新月異，越來越往智能化、可視化、信息化、實時化發展。西方國家和地區已經實現了土壤信息系統從分子尺度到區域尺度的綜合模擬仿真能力，能夠準確識別和調控土壤微觀尺度的結構和支撐生命功能到區域尺度的景觀演變，綜合服務于農業、環境、市政、水文等多部門、多用戶。我國土壤環境調查才剛剛起步，還不具備基本的城市污染地塊名錄、礦區土壤污染清單、農用地污染分區等系統識別能力。土壤環境調查的工作仍任重道遠。亟需發展基于大數據技術的土壤環境信息平臺，構建基于土壤類型、污染類型、區域特性和土地功能的多維度、多尺度和全過程的土壤環境基礎調查數據，為下一步實現土壤環境智能管理和現代化管理打好數據基礎。
強化責任落實監管，健全風險管控體系。土壤環境管理的先進性、實用性和有效性，在很大程度上決定了一個國家或地區的環境管理績效水平和社會治理現代化水平。從國際經驗看，在公共政策和風險治理領域，尤其是土壤污染防控，經常為了應對目標風險而又帶來次生風險的問題，所謂的“風險管控”并不像想象的那樣就一定會實用和有效。要實現土壤環境的可持續管理，就必須同時具備精細的全過程土壤環境監管體系和健全的土壤環境風險評估管理體系。“十四五”期間，需要進一步加強土壤環境管理支撐能力，在機構組建、人員編制和基礎能力建設方面加強投入，探索更加符合我國國情的土壤污染責任體系和監管制度，鼓勵在試點地塊或先行區探索可持續土壤污染風險管控體系。
革新修復產業模式，強化戰略保障能力。我國當前的土壤修復產業體系還不健全，戰略保障能力比較差，修復裝備和技術的國產化、自動化水平偏低，修復行業持續健康可持續發展的外部環境和自我調節能力還不夠。像天津濱海新區危險品倉庫爆炸事故、江蘇響水“3·21”爆炸事故等環境災難發生時，我國的土壤環境應急戰略保障能力和土壤環境監測監控預警能力都受到了很大的考驗。土壤修復產業亟需從相對低端的修復產業 V1.0 向相對更加專業化修復產業 V2.0 過渡。需要盡快建立基于“風險管控”“綠色可持續修復”共同驅動的環境修復產業，用好土壤專項財政轉移支付資金、謀劃好規模適中且規范有序的修復產業發展模式和競爭機制，是深化土壤環境管理機制創新的重要內容。建議把環境修復產業發展到每年 400 億元～ 500億元的產值規模，扶持深度綁定污染地塊修復與再開發的一體化解決方案，鼓勵央企等具有土地開發能力的大型企業進駐修復行業，發展具有自主知識產權的污染地塊監控、修復、預警和風險管控的技術裝備體系，強化我國土壤污染修復的戰略保障能力。
推動土壤健康評估，提高土壤環境質量。良好健康的土壤生態環境是支撐美麗中國的重要環境介質載體，是山水林田湖草生命共同體生態循環發展的核心圈層，落實金山銀山就是綠水青山，其核心和根本是土壤環境安全和生態健康。土壤健康與可持續發展的關系密切，土壤健康支撐區域社會經濟良性發展，支撐區域生態環境景觀格局，是可持續發展評估體系中必不可少的組成部分。全面深化生態文明改革和貫徹習近平生態文明思想，健全和發展完善的土壤生態環境保護體系至關重要。“十四五”期間，亟需構建土壤生態健康新指標，支撐美麗中國建設根基。土壤生態健康指數是衡量城市生態系統穩定性和區域生態環境安全質量的重要指標項目。構建一套適合我國國情的土壤健康評估體系，健全土壤生態環境功能評估和服務價值核算，是保障土壤資源環境永續利用和可持續的重要管理基礎。
健全土壤環境管理，供給土壤生態產品。建立健全的土壤環境管理體系，是污染防治攻堅戰的重要組成部分，是環境社會治理現代化的重要組成方面。現代化的土壤環境管理體系，要體現針對土壤中有毒有害物質管理的風險管控能力，體現基于土壤環境質量標準的土壤污染防控能力，體現提供土壤生態環境核心產品供給的服務能力。構建我國土壤生態環境風險管控—質量提升—生態安全的階段性管理體系，不僅是生態環境管理現代化的重要內容，還是區域創新發展能力的集中體現，最終將是保障綠色發展和區域社會經濟可持續水平提升的重要支撐。在“十四五”期間，要探索把土壤生態環境管理和提供老百姓最關切的普惠生態環境質量改善提升密切結合起來的可行路徑。
深化土壤環境研究，加強土壤國際合作。“十四五”期間，土壤環境研究要在構建精細化風險管控體系，開發組合污染地塊修復技術裝備，瞄準典型區域典型問題導向的一體化解決方案研究基礎上，進一步加強國際合作和交流，把土壤環境與氣候變化、“一帶一路”社會可持續發展密切結合起來，通過合作研究和合作交流，帶動我國土壤生態環境保護的科學研究和國際合作邁上新臺階，進入新階段，發揮新作用。
總之，“十四五”期間，建議我國的土壤生態環境管理繼續加強健全土壤生態環境可持續風險管控體系，提升土壤生態環境質量管理能力和水平，構建土壤生態健康評估與考核指標體系，創新土壤污染風險管控與修復產業模式，構建國家土壤生態環境安全戰略保障體系，提升國家土壤環境監管信息平臺支撐體系，構建現代化的國家土壤資源環境管理體系，加大土壤環境與污染修復科技研發力度，加強“一帶一路”土壤環境保護等國際合作交流，強化應對土壤生態環境全球變化等國際履約等領域的工作。
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