新機制下，政府資金如何支持成關鍵？
【谷騰環保網訊】經過半年的制(zhi)度搭(da)建(jian)后，PPP（政(zheng)府和社會資本(ben)合作）新機(ji)制(zhi)的政(zheng)策框架已基(ji)本(ben)建(jian)立，國家發改(gai)委近日(ri)宣布PPP新機(ji)制(zhi)進入全面推進階段。
PPP新機制與此(ci)前(qian)PPP制度有很大(da)差別，核心(xin)在于全部采用(yong)特許經營模式，聚焦(jiao)使用(yong)者付費，不額外新增(zeng)地方財政未來支出責(ze)任。
多位PPP專家介紹，新(xin)PPP機(ji)制(zhi)全面推進仍面臨一些挑(tiao)戰。比如(ru)(ru)，各方能否(fou)全面正確理(li)解新(xin)PPP制(zhi)度相關(guan)政(zheng)策(ce)，以及實操中相關(guan)政(zheng)策(ce)有待(dai)進一步明晰(xi)，包括對(dui)PPP項目相關(guan)政(zheng)府(fu)投資(zi)支持或運營補貼(tie)細則待(dai)明晰(xi)。再比如(ru)(ru)，新(xin)PPP項目靠使用者付費覆蓋本(ben)息且有一定回報的項目較(jiao)少，如(ru)(ru)何激發投資(zi)者參與(yu)，并平衡好國企和(he)民企參與(yu)新(xin)PPP項目間的關(guan)系等。
近期國家發改委(wei)多次解答PPP新機(ji)制相關重點(dian)難(nan)點(dian)共性問題，并計劃(hua)組織各地盡快推出(chu)一批符合PPP新機(ji)制要求的項目，最大程度鼓勵(li)民營(ying)企業參(can)與(yu)，充分激發民間投資活力(li)，鞏固(gu)好民間投資增長態勢。
政府支持是影響項目能否落地的核心
為了提升公共服務的供給質(zhi)量(liang)和效率，2014年官方推廣PPP模式(shi)(shi)，此后(hou)幾年PPP項目出現“野蠻式(shi)(shi)”增(zeng)(zeng)長，雖然(ran)在(zai)(zai)一定程度上改善(shan)公共服務，拉動有效投(tou)資，但也暴(bao)露出一系(xi)列問(wen)題，比如部分PPP項目支出責任“固(gu)化(hua)”，政府實質(zhi)上兜(dou)底項目風險，而(er)PPP項目大干(gan)快上加(jia)劇(ju)財政中(zhong)長期(qi)支出壓力。另外，PPP項目還存在(zai)(zai)適用(yong)范圍“泛化(hua)”，“重(zhong)建(jian)設、輕運(yun)營”，部分不合規項目新(xin)增(zeng)(zeng)隱性債務等問(wen)題。
為此2017年開始(shi)，相關(guan)部門強(qiang)化PPP監管，不少不合規的PPP項目(mu)被清(qing)理，PPP進入(ru)規范發(fa)展期。2023年11月，國務院辦公(gong)廳轉發(fa)國家發(fa)改委、財政(zheng)部《關(guan)于規范實施政(zheng)府和(he)社會資(zi)(zi)本合作新(xin)機制的指(zhi)導意見》（下稱“PPP新(xin)機制意見”），將PPP模式范圍縮(suo)窄至基(ji)于使用(yong)者付費特許經營模式。PPP回報機制也聚(ju)焦使用(yong)者付費，即PPP項目(mu)經營收(shou)入(ru)須能覆蓋(gai)建設投資(zi)(zi)和(he)運(yun)營成本、具備一定投資(zi)(zi)回報，不因采(cai)用(yong)PPP模式額外新(xin)增地方財政(zheng)未來支出責任。
為(wei)落實(shi)上述PPP新機制意見，國家發改(gai)委等六部門近期公(gong)布了修訂后的《基礎設施和(he)(he)公(gong)用事業特許經(jing)(jing)營管理辦(ban)法(fa)》（下(xia)稱《基建特許經(jing)(jing)營辦(ban)法(fa)》），國家發改(gai)委還印發了《政(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會資本合作項目(mu)特許經(jing)(jing)營方案(an)編寫大綱（2024年試(shi)行版）》等文件，并上線全(quan)國政(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會資本合作項目(mu)信(xin)息系統(tong)。
近期(qi)召開(kai)的全國發展改革系(xi)統(tong)動員推(tui)進PPP新機(ji)制視(shi)頻會上稱(cheng)，PPP新機(ji)制的政(zheng)策框架已基本建立(li)，新機(ji)制已進入全面推(tui)進階(jie)段。
PPP專家、北京市惠誠律師事務所高級合伙人薛起堂介(jie)紹，PPP新機制出臺(tai)后，面(mian)臨(lin)的最(zui)核心問(wen)題，是(shi)如何(he)讓基于(yu)使(shi)用(yong)者付費的PPP項目(mu)做到項目(mu)經營收益覆蓋建設投資和運營成本且有利潤。
“從(cong)實踐(jian)中來看，如果(guo)政府一分錢不(bu)補貼，很(hen)多使(shi)用者付費項(xiang)目僅依靠經營收入很(hen)難(nan)覆(fu)蓋企業前(qian)期投入。因(yin)此客觀來說真正適合PPP新機制(zhi)的項(xiang)目比較(jiao)少，項(xiang)目真正推(tui)廣最終還(huan)需要政府合理補貼或投資支持。”薛起(qi)堂說。
事(shi)實上，PPP新(xin)機(ji)制并未完全(quan)封堵(du)項目的政府補貼(tie)和投資支持，而重在(zai)規范。
根據上述PPP新(xin)(xin)機制意(yi)見，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府可在(zai)(zai)嚴防新(xin)(xin)增地方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府隱性(xing)債務、符合(he)法律法規(gui)和有關政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策規(gui)定(ding)(ding)要求(qiu)的前提下(xia)，按照(zhao)一(yi)視(shi)同仁的原(yuan)則，在(zai)(zai)項(xiang)目建設(she)期對使用者付費項(xiang)目給予政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府投資支持(chi)；政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府付費只能按規(gui)定(ding)(ding)補貼運營(ying)、不能補貼建設(she)成本(ben)。除此之外，不得通過可行性(xing)缺口補助(zhu)、承(cheng)諾保(bao)底收益率、可用性(xing)付費等任何方(fang)式(shi)，使用財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)資金彌補項(xiang)目建設(she)和運營(ying)成本(ben)。
一位參與過上述(shu)推進PPP新(xin)機制視(shi)頻會的人士介紹，PPP新(xin)機制雖然(ran)聚(ju)焦使用者付費，但同時允許政府給予(yu)政府投資支持(chi)(chi)和運營補貼。但到底該怎么補助，具體口徑未明確。從項(xiang)目實際看(kan)，項(xiang)目大多數(shu)需(xu)要政府給予(yu)支持(chi)(chi)，這是影響項(xiang)目能否落(luo)地的核心和關鍵。
近期《基(ji)建(jian)特許經營辦法》等重磅新(xin)規出臺，各方(fang)也在學習領會，對于一些具(ju)體條款各方(fang)也熱烈討論。
國家發(fa)改委投資研(yan)究(jiu)所研(yan)究(jiu)員吳(wu)亞平說(shuo)，建(jian)(jian)(jian)議進一步(bu)加強(qiang)PPP新機(ji)(ji)制宣講解(jie)讀，全面(mian)完整(zheng)傳遞政策意圖，準(zhun)確解(jie)釋新機(ji)(ji)制中(zhong)新要求新概念的(de)含義，幫(bang)助地方(fang)政府和社會資本特別是民營企業“少走彎路”，特別是“不犯錯誤”。建(jian)(jian)(jian)議省級政府可以建(jian)(jian)(jian)立PPP新機(ji)(ji)制的(de)技術(shu)援助機(ji)(ji)制，幫(bang)助市(shi)縣(xian)政府“答疑(yi)解(jie)惑”，對市(shi)縣(xian)具體特許經營項目(mu)實施中(zhong)的(de)重(zhong)大問題提(ti)出建(jian)(jian)(jian)設性建(jian)(jian)(jian)議或意見。
上(shang)述推(tui)進PPP新機制視頻會上(shang)，國家(jia)發改委(wei)就各地反映(ying)的(de)PPP新機制推(tui)進過程中面臨(lin)的(de)30個重(zhong)點(dian)難點(dian)共(gong)性(xing)問題逐一進行解答。
理念轉變有挑戰
PPP新機制落(luo)地更大的(de)挑戰，在于發展理念的(de)轉變，即(ji)激發民間投資(zi)活(huo)力，提高公(gong)共服務的(de)效率與質量，而非簡單融資(zi)。
PPP專(zhuan)家、E20環境平臺執行(xing)合伙(huo)人薛(xue)濤介紹，上(shang)一輪PPP實施中出現了重工程輕運營的(de)投資效率(lv)降低，和過(guo)度(du)融(rong)資造成普(pu)遍性(xing)的(de)隱性(xing)債務風險的(de)提升等(deng)問題。而隨著時代大背景轉變(bian)，PPP新機制(zhi)(zhi)控制(zhi)(zhi)隱性(xing)負債本身是“表”，基礎設施建(jian)設管理需要全面轉入提質增效階段才(cai)是“里”。
“比如PPP新機(ji)制雖然不承諾保底(di)量(liang)(liang)或保底(di)收益率，但承諾了(le)排他性，即給(gei)予一定壟斷權。這就(jiu)使(shi)得(de)做PPP項目企業(ye)需(xu)要跟政府一樣(yang)，去預測(ce)一個區域實際業(ye)務量(liang)(liang)，科學合理(li)而非過度貪大(da)求(qiu)全建設相關項目，這樣(yang)就(jiu)避(bi)免了(le)資源浪(lang)費(fei)(fei)和擴大(da)政府債務。另外PPP新機(ji)制聚(ju)焦使(shi)用者付費(fei)(fei)也會倒逼價格機(ji)制改革，加快價格市場化(hua)改革。”薛濤說。
明樹數據CEO肖光睿介紹，PPP新(xin)機(ji)(ji)制強調使用者付費(fei)、民(min)間(jian)資本(ben)參與和不增加政府財政支出前(qian)提下的項目創新(xin)，有望從根本(ben)上改善基礎設施和公共(gong)服務領(ling)域投資機(ji)(ji)制，推(tui)動公共(gong)產品和服務市場化價(jia)費(fei)機(ji)(ji)制形成。
肖(xiao)光睿表示，PPP新(xin)機制大幅提升(sheng)了按傳(chuan)統思路“項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)包裝”的(de)難度，短期(qi)內(nei)符(fu)合條(tiao)件的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)數量(liang)相對有限，但(dan)會倒逼項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)質量(liang)的(de)提升(sheng)，允(yun)許(xu)特許(xu)經營期(qi)延長和(he)鼓勵項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)創新(xin)提升(sheng)收(shou)益，并堅決遏制財政額外支(zhi)出，將從根源(yuan)上改變“政府(fu)憑沖動上項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)，后期(qi)債務不(bu)可持續(xu)；企業靠關系(xi)拿項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)，最后又不(bu)得不(bu)討債撕破臉”的(de)惡性循(xun)環，促使各方(fang)將注(zhu)意力回(hui)歸到項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)收(shou)益本身。
薛濤(tao)表(biao)示，中國(guo)社會(hui)已經到了提質增效新階(jie)段(duan)，在PPP新模(mo)式(shi)下，與其(qi)抱怨不如提升自(zi)己能力，比如企(qi)業需求(qiu)、風(feng)(feng)險預測(ce)能力、抗風(feng)(feng)險能力等(deng)，從之前輕運營(ying)到重運營(ying)再到重經營(ying)，通過創新和技術進步(bu)等(deng)找(zhao)到增量收益(yi)。
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