解讀｜兩辦《意見》聚焦碳排放數據治理
推動“結果監管”向“過程精細化管理”轉變
【谷騰環保網訊】中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日對外發布《關于推進綠色低碳轉型 加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》在規范審定與核查機構管理方面，通過制度創新與技術賦能，構建了新的碳排放數據治理框架。其精細化、科技化、國際化的監管思路，標志著中國碳市場建設進入“質量驅動”新階段。
“結果監管”轉向“過程精細化管理”
核算技術雙軌并行發展。《意見》明確提出“完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監測的碳排放核算”，確立了核算技術的雙軌發展路徑。在傳統排放因子法基礎上，引入自動監測技術，旨在提升核算的實時性與精準度。新出臺的《鋼鐵企業溫室氣體排放核算與報告指南》正在對自動監測的碳排放核算方法進行積極嘗試，明確鼓勵有條件的企業加強煙氣二氧化碳排放自動監測技術的應用，試運行煙氣二氧化碳排放自動監測設備，保障設備穩定運行，比對分析自動監測數據與核算數據差異。對于連續穩定運行的自動監測設備，后續可根據主管部門要求申請自動監測設備和數據評估，確定數據獲取方式。
計量器具管理全流程強化。《意見》進一步強化了計量器具管理的全流程規范，強調“依法進行檢定或校準，制定計量技術規范、開展碳排放計量審查”。特別要求配備關鍵計量器具并檢定校準，也就是直接影響碳排放核算的核心參數涉及的計量器具，如計量燃料消耗量的電子汽車衡、皮帶秤，計量粗鋼產量的軌道衡等。目前，鋼鐵等行業企業涉及多個生產工序，各類參數多，涉及的計量情況復雜，企業計量水平不一，工序內計量設備配備和校準無法全部滿足分工序的核算要求。因此，《意見》提出要求配備關鍵計量器具并檢定校準，有利于加強鋼鐵等計量情況復雜行業的數據質量保證。
月度存證制度正式確立。《意見》首次對月度存證制度作出了明確規定，這一舉措進一步規范了月度存證的操作流程和管理要求。早在2022年3月，生態環境部發布《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南 發電設施（2022年修訂版）》，首次要求發電行業重點排放單位自2022年4月起，在每月結束后的40日內通過全國碳市場管理平臺，對燃料消耗量等參數進行信息化存證，強調數據可追溯性和原始記錄。之后，生態環境部以通知的形式要求組織開展月度信息化存證工作。此次《意見》的明確規定，為相關工作的標準化執行提供了有力保障。
差異化核查監管創新。《意見》要求嚴格規范碳排放核查，對數據質量持續達標企業實施簡化核查，突破了無差別的全量核查模式。這一做法基于2021年3月發布的《企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）》中的相關規定，對于核查年度之前連續2年未發現任何不符合項的重點排放單位，且當年文件評審中未發現存在疑問的信息或需要現場重點關注的內容，經省級生態環境主管部門同意后，可不實施現場核查。這種差異化核查除了可以降低核查成本外，更有利于強化監管精準性，靶向定位潛在問題企業，聚焦高風險領域，推動監管模式從“被動檢查”向“風險預警”轉型。對連續合規的企業建立“白名單”，給予簡化核查流程獎勵，對高風險企業建立“重點監控名單”，強化現場核查，形成差異化核查監管體系，提升整體監管效能。另一方面，如果結合實際簡化核查，對企業而言是一種“信用獎勵”，可激發企業主動提升碳排放管理水平，促進企業長期參與碳市場的積極性。
加強碳排放數據質量全過程監管
企業主體責任亟待強化落實。《意見》要求壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任，推動企業建立健全碳排放數據質量內部管理制度。雖然全國碳排放權交易市場的碳排放核查已進行了多年，但很多企業仍然抱著等核查機構來對碳排放核算與報告找錯誤的態度，未真正落實其對碳排放核算與報告的主體責任，未真正從自身去提高企業碳排放數據質量，包括建立健全碳排放數據質量內部管理制度。企業建立內部管理制度和質量保證體系并落實實施是企業提高企業碳排放數據質量的基石。這些制度包括建立計量器具維護管理制度、建立計量器具臺賬、明確負責部門、指定專職人員，建立溫室氣體排放報告內部審核制度，建立溫室氣體數據內部臺賬管理制度等。
現代信息技術賦能監管升級。《意見》要求地方生態環境、市場監管部門綜合運用大數據、區塊鏈、物聯網等技術實施動態監控，提升監管水平，這是對以往監測手段的突破。通過物聯網技術構建實時數據采集網絡，通過區塊鏈技術保障數據傳輸與存儲的可信性，通過大數據與AI技術支撐實現動態分析與風險預警。可構建“動態監控-風險預警-精準監管”的動態模式，實現從傳統的事后核查向事前預防、事中監控的轉變。
政策落地面臨挑戰需穩步推進。政策落地可能需解決標準統一、成本、數據主權與隱私保護沖突等問題。企業生產數據如工藝參數、能耗臺賬涉及商業機密，全面上鏈可能導致數據泄露。建議在部分地區以“試點先行+政策引導”模式推進，逐步形成可復制的“技術+制度”解決方案，為全國碳排放數據精準監管提供支撐。通過分步實施，既能驗證技術方案的可行性，又能充分考慮企業的承受能力和數據安全需求，確保政策落地的科學性和有效性。
建立核查機構“準入—退出—培育”全周期機制
核查機構資質管理轉向認證體系。《意見》要求對全國碳排放權交易市場核查機構實施認證機構資質管理，明確準入條件、行為規范和退出機制。目前對核查機構的遴選采用各地方每年實施的招標制度，通常由地方生態環境主管部門或相關部門作為監管主體，通過政府購買服務的方式，遵循公開、公平、公正的原則面向社會公開招標。招標時會對申請機構的資質條件提出一定的要求，如具有獨立法人資格、完善的內部質量管理體系，以及在企業排放核查、減排項目核查等方面的業績，擁有一定數量的專業核查人員等。現在碳排放核查機構轉為認證機構資質管理，與自愿碳減排機制中對審定核查機構的認證要求形成互補，覆蓋了強制與自愿兩大市場。雖然短期內可能增加機構合規成本，但長期看將顯著提升碳排放數據的公信力。
違規機構清出機制建立健全。《意見》要求加強碳排放相關檢驗檢測機構管理、建立違規機構清出機制。這是為了落實《碳排放權交易管理暫行條例》中“技術服務機構出具不實或者虛假的檢驗檢測報告的，情節嚴重的，由負責資質認定的部門取消其檢驗檢測資質”的要求。通過建立嚴格的退出機制，確保技術服務機構嚴格按照規范開展業務，維護碳市場的公正性和權威性。
國際化技術服務機構培育戰略。《意見》還提出積極培育咨詢服務、檢驗檢測、審定核查等技術服務業，定期開展評估，打造國際性技術服務機構的戰略部署。隨著歐盟碳邊境調節機制等的推進和中國“雙碳”目標的深化，中國企業在國際供應鏈中面臨越來越強的碳披露、碳足跡、碳中和驗證要求。擁有得到國際廣泛認可的國內頂尖技術服務機構，可以幫助“走出去”的中國企業高效、低成本地滿足國際規則要求，提升國際競爭力。
市場機制補全：填補碳排放金融衍生品披露空白
金融機構披露義務明確化。《意見》要求將銀行、券商等金融機構納入披露主體，公開碳排放權質押信息，可以提升碳市場透明度和公信力。碳排放權質押是重要的碳金融工具，企業通過質押其碳排放配額獲取流動資金。金融機構若不披露質押信息，市場無法知曉多少配額被“凍結”無法交易、哪些機構持有大量“隱形”配額。
重復質押風險防范機制構建。在缺乏統一披露機制時，企業可能將同一批配額向多家機構進行重復質押融資，造成重大金融風險和市場混亂。強制金融機構公開披露質押業務，使投資者、控排企業、交易機構對碳資產的實際流通量和潛在風險有更準確判斷，有利于減少“黑箱”操作疑慮，提升市場整體公信力，為碳金融創新提供制度保障。
《意見》通過制度創新和技術賦能，構建了全新的碳排放數據治理框架，實現了從“結果監管”向“過程精細化管理”的重大轉型。通過月度存證、自動監測、差異化核查等創新舉措，前置風險防控，提升監管精準度和有效性。同時，通過強化企業主體責任和現代信息技術應用，為中國碳市場高質量發展奠定了堅實基礎，標志著中國碳市場建設邁入了新的發展階段。
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