“十五五”時期，碳排放雙控制度體系建設如何推進？
【谷騰環保網訊】以“雙碳”目標引領經濟社會發展全面綠色轉型是實現高質量發展的關鍵環節，從綠色低碳發展治理體系和治理能力視角看，重點是盡快實現能耗雙控向碳排放雙控全面轉型。我國已將“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”作為新一輪生態文明體制改革的重點任務，出臺《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡”等政策制度和管理機制，為積極穩妥推進碳達峰碳中和提供了有力的制度保障。
碳排放雙控體系建設面臨的挑戰
一方面，碳排放核算體系尚不完善。與能耗核算體系不同，碳排放核算體系較為復雜，包括區域溫室氣體排放清單、區域碳排放考核核算、行業碳排放核算、企業碳排放核算、產品碳足跡核算，不同層級溫室氣體核算種類、范圍、環節有所不同，需要化石能源消費、工業生產過程等活動數據，還需要大量的碳排放因子數據。目前，還存在各層級碳排放統計核算底數不清、方法不明確、工業生產過程基礎統計體系不健全、統計核算時效性滯后、碳排放因子本地化水平不高等問題和挑戰。比如，在支撐省級層面碳考核方面，“十四五”期間主要考慮化石能源消費以及外購火電產生的碳排放，未考慮工業生產過程中的碳排放；在支撐行業碳管控方面，很多省份僅對納入全國碳市場的行業企業開展了核算，企業溫室氣體排放監測、報告和核查體系覆蓋重點行業及重點用能單位的比率不高；在支撐產品碳足跡管理方面，碳足跡核算規則標準以及本地化碳足跡因子數據較少，僅部分出口產品或者優勢產品開展了碳足跡核算。
另一方面，評價考核機制仍不健全。地方碳考核方面，碳達峰碳中和專項評價考核機制尚未建立，降碳考核目標主要分解到省、市層級，未進一步落實到區（縣）、行業、園區等，降碳責任壓實不夠。行業碳管控方面，碳排放在線監測尚處于試點階段、覆蓋范圍較小，碳排放評價主要依賴于核算方法，具有一定的滯后性，難以對碳排放增長較快的行業企業進行實時預警。項目碳評價方面，盡管大多數省份將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查和環境影響評價中，但碳排放僅進行了核算而未開展評價，大多數地區尚未建立碳排放準入績效水平評價標準，未發揮源頭約束作用。
碳排放雙控體系建設思路與對策
聚焦區域層面，實施碳排放總量和強度雙控制度。構建區域碳排放統計核算體系，推動溫室氣體排放因子本地化和動態化更新，提升核算結果的準確性。以能源活動和工業生產過程為重點，建立二氧化碳排放統計核算制度和快報機制，支撐開展降碳監測預警和評估考核。充分考慮各地區戰略定位、發展階段、排放基數、減排潛力、資源稟賦等因素，建立碳排放雙控目標差異化分解機制，將碳排放考核目標細化至省級、市級、區（縣）級、園區、行業等，分層級制定碳達峰碳中和評價考核指標體系。
聚焦行業層面，強化重點領域降碳管控。控制化石能源消費，制定新建項目煤炭消費等量減量替代制度，加強火電運行小時數管控和電力用煤強度管理，逐步壓減工業、生活等領域用煤總量。加快推進交通運輸電動化，推動石油消費進入平臺期。加強天然氣用途管控，推動增量天然氣優先向電力供應、先進制造業、居民生活等領域配置。開展重點行業碳排放監測預警，充分利用碳排放權交易市場、排污許可、節能監察等數據，以電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業領域為重點開展碳排放核算，逐步擴大企業溫室氣體排放監測、報告與核查覆蓋行業的比率和范圍，推動火電、鋼鐵、水泥、廢棄物處理（大型污水處理廠、填埋場）等行業建設溫室氣體排放在線監測系統，開展常態化碳排放形勢分析和監測、預警。
聚焦企業層面，加強節能降碳管理。加強企業碳排放數據質量管理，積極融入“國—省—市”三級監管機制，全面加強發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等重點行業企業溫室氣體排放數據質量全鏈條管理，提升月度存證與審核、年度報告與核查質效。建立碳排放相關咨詢、檢驗、計量器具維護校準、技術審核等技術服務機構的跨部門跨地區監管機制，嚴厲打擊數據造假等違法行為。結合全國碳排放權交易市場擴容步伐，將碳市場履約作為剛性要求納入生態環境保護和降碳考核體系，針對不同行業企業制定碳市場能力提升行動方案，分階段、有計劃提升能效碳效水平。
聚焦項目層面，加強源頭防控。“十五五”時期，以控制碳排放強度為主，制定重點行業碳排放績效水平值，設定碳排放強度先進值和基準值。在電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等重點行業開展溫室氣體排放環境影響評價，新建項目須達到先進值水平；對碳效低于基準值水平的存量項目，應制定改造和淘汰計劃，在規定時限內通過改造升級將碳效提升到基準值以上。
聚焦產品層面，構建產品碳足跡碳標識體系。筑牢產品碳足跡“兩大基石”，即推進產品碳足跡核算標準制定、建設碳足跡因子數據庫，為產品碳足跡核算、分級管理、信息披露等提供支撐。通過政策引導、試點示范、資金獎勵等措施，推動重點排放單位、重點外貿企業、國有制造業企業有序開展產品碳足跡核算評價、碳標識認證，支持具備條件的地區開展產品碳足跡、碳標識認證試點。鼓勵地方政府、國有企業加大碳足跡較低產品的采購和推廣應用力度，有序推進產品碳標識在消費品領域的推廣應用，鼓勵消費者購買和使用低碳產品。鼓勵金融機構基于碳足跡信息豐富金融產品和服務。
作者單位：周鑫，四川省經濟和社會發展研究院；向柳，四川省環境政策研究與規劃院
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