環評制度如何從高舉輕打到長出“牙齒”？ ▏環評法20年
【谷騰環保網訊】《中(zhong)華人民共和國環境影響評(ping)價法(fa)》（以下簡稱為《環評(ping)法(fa)》）從立(li)法(fa)前(qian)的起草摸(mo)索(suo)，到(dao)全(quan)國人大(da)常委會上通過，再(zai)到(dao)法(fa)律的實(shi)施，中(zhong)國政(zheng)法(fa)大(da)學王燦發(fa)和北京大(da)學汪勁(jing)兩位教授，親歷了其間(jian)每(mei)一個時間(jian)節點。
中(zhong)國(guo)環(huan)境(jing)報記者近(jin)日(ri)采(cai)訪了(le)兩(liang)位法(fa)學(xue)教授，傾聽他(ta)們講述這部(bu)法(fa)律為(wei)社會帶來的(de)巨大(da)變化。
“在(zai)進(jin)行新(xin)建、改建和(he)擴建過程時，必(bi)須(xu)提出對(dui)環境影響的報告書，經環境保護部(bu)門(men)和(he)其他有關部(bu)門(men)審(shen)查批準后(hou)才能進(jin)行設計。”
這是1979年《環境保護(hu)法（試行(xing)）》第六(liu)條中的規(gui)定。正是在這部法律(lv)中，環評作(zuo)為源頭預防環境污(wu)染和生態破壞的制度，在法律(lv)上首次得到確認。
然而，這一可喜的(de)進步背后(hou)也有著不小的(de)局限性。汪(wang)勁告訴記(ji)者(zhe)，雖然之后(hou)制(zhi)(zhi)定的(de)環境(jing)保(bao)護單項法(fa)(fa)律(lv)也重(zhong)申(shen)了(le)環評制(zhi)(zhi)度，但由于所(suo)有法(fa)(fa)律(lv)中均(jun)沒有更(geng)多(duo)具(ju)體的(de)規定，環評制(zhi)(zhi)度在當時更(geng)多(duo)只能(neng)是(shi)“高舉輕(qing)打”，很難(nan)落在實處(chu)。
與制度(du)局限同時期的是(shi)以經(jing)(jing)濟(ji)建(jian)設(she)(she)為中(zhong)心的社(she)會背景。“當時我國(guo)正處于改革開放時期，以經(jing)(jing)濟(ji)建(jian)設(she)(she)為中(zhong)心。要提高(gao)人民生活質(zhi)量(liang)和水平，首(shou)要任(ren)務就是(shi)發展(zhan)經(jing)(jing)濟(ji)，有了經(jing)(jing)濟(ji)發展(zhan)作(zuo)為基礎(chu)，才能使人民生活質(zhi)量(liang)得到(dao)保障(zhang)。”汪勁說，“各(ge)類高(gao)污(wu)染、高(gao)投入、高(gao)能耗的產業在全國(guo)各(ge)地發展(zhan)起(qi)來，對國(guo)內的生態環(huan)境造(zao)成了極大的影響。”
于(yu)是，環(huan)(huan)評(ping)制度發揮(hui)出應(ying)有(you)作用(yong)，預防環(huan)(huan)境污(wu)染和生態破壞，成為時代的要求。
環評制度的(de)立法，并非一(yi)蹴而就，而是經歷(li)了(le)長期(qi)的(de)摸索。
作(zuo)為一(yi)項(xiang)從外國引(yin)入的制(zhi)度，環(huan)評(ping)如(ru)何(he)在我國建(jian)設項(xiang)目立項(xiang)、可行性研(yan)究(jiu)、征(zheng)地(di)、許(xu)可證審批(pi)、建(jian)設等一(yi)整(zheng)套既(ji)有環(huan)節(jie)中找到位置，成(cheng)為環(huan)評(ping)制(zhi)度發揮(hui)效用的基礎條件。
1986年(nian)，《建(jian)(jian)設項(xiang)目環(huan)境保護管(guan)理辦法(fa)》（以下簡稱為《辦法(fa)》）發布。“《辦法(fa)》中明確了(le)環(huan)評程序在建(jian)(jian)設項(xiang)目管(guan)理環(huan)節中的(de)位置，解(jie)決了(le)環(huan)評制度(du)與原(yuan)有建(jian)(jian)設項(xiang)目審(shen)批(pi)制度(du)的(de)銜接問(wen)題。”汪勁說。
2005年4月，我國首次舉辦“環(huan)保非政(zheng)府組(zu)織（NGO）環(huan)境(jing)影響評價聽證培訓(xun)班(ban)”。 本報記者(zhe)賈繼恒攝
同(tong)樣(yang)重(zhong)要的(de)還有(you)在1998年國務院(yuan)頒布的(de)《建(jian)設項目環境保護管理條例》（以下(xia)簡稱為《條例》）。“《條例》于上世(shi)紀90年代(dai)初開始起草，起草工作(zuo)由生態(tai)環境部環境工程評(ping)估中心主持。”作(zuo)為當時主要起草人，王燦發對《條例》的(de)影響這樣(yang)評(ping)價：“《條例》的(de)制訂，讓環評(ping)制度(du)和‘三(san)同(tong)時’制度(du)有(you)了(le)最直接的(de)法(fa)規(gui)依據。”
同樣，汪勁對(dui)于《條例》評價也很高：“《條例》的頒(ban)布是一個(ge)信號，反映著(zhu)國(guo)家要加強對(dui)建設項(xiang)目的環境(jing)保護管理。”
改革開放以來經濟(ji)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)實踐證明，重(zhong)大(da)經濟(ji)決策失誤對環(huan)(huan)(huan)境的(de)(de)影(ying)響大(da)大(da)高于建設(she)(she)項目(mu)(mu)。因(yin)此(ci)除了仍需(xu)強(qiang)化建設(she)(she)項目(mu)(mu)環(huan)(huan)(huan)評制度外，亟待開展(zhan)(zhan)對重(zhong)大(da)經濟(ji)社會(hui)發(fa)展(zhan)(zhan)政策和(he)規劃(hua)的(de)(de)環(huan)(huan)(huan)評，建立和(he)完(wan)善環(huan)(huan)(huan)境與發(fa)展(zhan)(zhan)綜(zong)合決策制度。
果(guo)然(ran)4年之后的(de)2002年，《環評法(fa)》頒(ban)布。從起(qi)草到(dao)頒(ban)布，歷時4年多時間，期間經過全國(guo)人大(da)三(san)次審議、各種爭論，《環評法(fa)》的(de)出(chu)臺過程不易，但意義(yi)重大(da)。
“《環(huan)(huan)評法(fa)(fa)》是我們(men)國家針對一個(ge)管(guan)(guan)(guan)理(li)制度(du)進(jin)行單行立法(fa)(fa)，在環(huan)(huan)境立法(fa)(fa)領域(yu)是具有開創性的。從(cong)項目管(guan)(guan)(guan)理(li)到(dao)規(gui)劃(hua)管(guan)(guan)(guan)理(li)，從(cong)微(wei)觀(guan)(guan)到(dao)宏(hong)觀(guan)(guan)，從(cong)單向到(dao)綜合，從(cong)當前的管(guan)(guan)(guan)理(li)到(dao)將(jiang)來的管(guan)(guan)(guan)理(li)，《環(huan)(huan)評法(fa)(fa)》的頒(ban)布開創了環(huan)(huan)境影響評價的新紀(ji)元。”王燦(can)發說。更為重要的是，“規(gui)劃(hua)環(huan)(huan)評制度(du)的確立將(jiang)環(huan)(huan)評的對象范圍由(you)微(wei)觀(guan)(guan)層次的建設項目延伸到(dao)宏(hong)觀(guan)(guan)層面的規(gui)劃(hua),這是我國環(huan)(huan)評立法(fa)(fa)的重大(da)進(jin)步。”汪勁補(bu)充道(dao)。
《環評法》20年(nian)(nian)的(de)實(shi)踐，歷經2016年(nian)(nian)和2018年(nian)(nian)兩次修正，修改重點涉及環評制(zhi)度主(zhu)體責任(ren)、簡政(zheng)放(fang)權、環評質量監管、違法行(xing)為追責和處罰(fa)力度等內容(rong)。同樣(yang)發生巨大變(bian)化的(de)，還有(you)我(wo)國生態環境保(bao)護的(de)形(xing)勢。
在20年的(de)(de)(de)過(guo)程(cheng)中(zhong)，《環(huan)評法》發(fa)揮(hui)的(de)(de)(de)作(zuo)用(yong)至關(guan)重要。王燦發(fa)認為，環(huan)評是項目(mu)(mu)開發(fa)建設的(de)(de)(de)第(di)一個關(guan)口，也是最重要的(de)(de)(de)關(guan)口。《環(huan)評法》的(de)(de)(de)實施，使(shi)得環(huan)評制度成為項目(mu)(mu)把關(guan)的(de)(de)(de)抓手(shou)：有重大環(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)或(huo)不(bu)可(ke)逆環(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)的(de)(de)(de)項目(mu)(mu)被(bei)禁止投(tou)入建設，而通過(guo)措施可(ke)以減輕或(huo)避免環(huan)境(jing)影(ying)(ying)(ying)響(xiang)(xiang)的(de)(de)(de)項目(mu)(mu)，其環(huan)評報(bao)告中(zhong)提出(chu)的(de)(de)(de)相關(guan)措施起到了預防(fang)環(huan)境(jing)污染和生態破壞的(de)(de)(de)作(zuo)用(yong)。
2005年4月(yue)，我國首次舉(ju)辦(ban)“環保非政府組織（NGO）環境影響評價(jia)聽(ting)證培訓班(ban)”。 本報記者賈繼恒(heng)攝
同時(shi)王燦(can)發(fa)認為，《環(huan)評法》為公(gong)眾(zhong)參與生態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護提供了(le)一條可行的(de)途徑。“《環(huan)評法》規(gui)定環(huan)境(jing)(jing)影響(xiang)評價的(de)信(xin)息公(gong)開(kai)要求，明確了(le)公(gong)眾(zhong)參與環(huan)境(jing)(jing)評價的(de)聽證會、論證會等多種方式，這使得(de)生態(tai)環(huan)境(jing)(jing)保(bao)(bao)護公(gong)眾(zhong)參與由(you)空洞的(de)口號(hao)變成可參與的(de)活動。”王燦(can)發(fa)說。
汪勁(jing)指出，《環評法》首(shou)次明確編制(zhi)“對可能(neng)造成不(bu)良環境影響并(bing)直接涉(she)及公(gong)眾環境權益(yi)的規劃”時應當征(zheng)求(qiu)公(gong)眾意見，并(bing)且編制(zhi)機(ji)關應當認真考慮。這些規定(ding)使得(de)抽象、原則的公(gong)眾參與(yu)制(zhi)度得(de)以具體化，是(shi)對公(gong)眾知(zhi)情(qing)權、建言權等一(yi)系列權利的保護(hu)。
此外，王(wang)燦(can)發認為《環(huan)評(ping)法》為后(hou)期相關法律的制定(ding)、修訂提(ti)供了依據。“如(ru)果沒(mei)有環(huan)評(ping)法，就不會有《規劃環(huan)境影(ying)響評(ping)價條例(li)》的制定(ding)和《建設項目環(huan)境保護管理條例(li)》的修訂。”王(wang)燦(can)發說。
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